II SA/Gd 14/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Marek Kraus Sędzia WSA Diana Trzcińska Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 13 października 2021 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 października 2020 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. UZASADNIENIE Skarga R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 19 października 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Gminy z 27 sierpnia 2019 r. ustalającej na wniosek K. W. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej na terenie działki nr [..] położonej w obrębie ewidencyjnym P., gmina Ż., została wniesiona w następującym stanie sprawy: Burmistrz Gminy decyzją z 27 sierpnia 2019 r. ustalił na rzecz K. W. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej na terenie działki nr [..] położonej w obrębie ewidencyjnym P., gmina Ż. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz przywołał uchwałę Rady Miejskiej z dnia 27 października 2015 r. Nr XVI/171/2015 w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej z dnia 9 października 2002 r. Nr XLVI/828/2002 z późniejszymi zmianami, zgodnie z którą dominująca funkcją działki nr [..] to mieszkalnictwo jednorodzinne. Organ wskazał, że decyzja wydana została po uzyskaniu wymaganych uzgodnień, a postępowanie dowodowe wykazało, że zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi, zatem zgodnie z art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.) - zwanej dalej u.p.z.p. nie można było odmówić ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie M. D. decyzją z 19 października 2020 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy z 27 sierpnia 2019 r. Kolegium opisując zarzuty odwołania wskazało, że według nich decyzja nie została wydana na podstawie nieprawdziwych dowodów ani na podstawie nieobowiązujących przepisów. Odwołująca się wskazała, że odnośnie działki nr [..] została już wydana i wykonana decyzja o warunkach zabudowy z 3 lutego 2015 r. Na przedmiotowej działce dokonano niedozwolonej niwelacji i zmiany kierunku spływu wód w trakcie budowy budynku na podstawie wadliwej i niewykonalnej decyzji z 3 lutego 2015 r., zaś podział działki nr [..] na działki nr [..] i [..] został dokonany z naruszeniem prawa. Następnie Kolegium wskazało, że rozpatrując zarzut dotyczący wydania i zrealizowania na działce nr [..] w P. budowy domu jednorodzinnego na podstawie decyzji ustalającej warunki zabudowy z 3 lutego 2015 r., to decyzja ta określiła warunki budowy domu mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego z garażem. Z załącznika nr 4 do decyzji w postaci mapy w skali 1: 1000 wynika, że budynek jednorodzinny na działce nr [..] tworzy zabudowę na powierzchni ok. 157,5 m2 (17,5 x 9 m), zaś działka ta ma powierzchnię 4919 m2. Z tych ustaleń wynika, że działka nr [..] może być dalej zabudowywana, zgodnie z zamierzeniami jej właściciela. Żaden przepis ustawy czy rozporządzenia nie ogranicza inwestora do zabudowy posiadanej działki budowlanej tylko jednym budynkiem. Zatem zarzut dotyczący zrealizowania już na działce jednego domu jednorodzinnego, co wykluczałoby dalszą zabudowę działki budowlanej, jest zdaniem Kolegium chybiony, gdyż przedmiotowa działka ma obszar 4919 m2 , a przy istniejącej zabudowie około 157.5m2, nie można odmówić inwestorowi dalszej zabudowy nawet czterema domami jednorodzinnymi, gdyż wielkość tej działki, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej i wyposażenie w infrastrukturę techniczną, przy odpowiednim usytuowaniu zgodnie z załączonym do wniosku inwestora planem następnych domów, pozwoli zachować przepisy odrębne i postanowienia aktów prawa miejscowego. Wskazano też, że rozpatrywanie ustaleń zaskarżonej decyzji nieobjętych zarzutami odwołania nie jest uzasadnione oraz, że pozostałe zarzuty nie dotyczą przedmiotu sprawy. Mimo to Kolegium zbadało w całości zaskarżoną decyzję i nie stwierdziło, by ustalenia dotyczące warunków zabudowy na działce nr [..] w postaci czterech domów jednorodzinnych dwulokalowych, naruszyło obowiązujące przepisy. R. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 19 października 2020 r. w przedmiocie warunków zabudowy, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia także poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący zarzucił organom naruszenie m.in. art. 156 § 1 pkt 2,3,5,6 i 7 kpa ,art. 10 § 1 kpa, art. 61 § 4 kpa, art. 8 § 1 i § 2 kpa, art. 6 kpa, art. 61 u.p.z.p.. Zdaniem skarżącego został on jako strona postępowania administracyjnego pominięty, wskutek czego nie doręczono mu decyzji Burmistrza Gminy z dnia 27 sierpnia 2019 r., nie został również zawiadomiony przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego o wszczęciu postępowania w sprawie o sygn. akt [..] i o możliwości zapoznania się z dowodami i składaniu żądań. W decyzji znalazły się stwierdzenia nieprawdziwe, wypaczające zasadę ładu przestrzennego i zasady dokonania analizy terenu dla wyznaczenia parametrów nowej zabudowy. Decyzja Burmistrza Gminy jest zdaniem skarżącego nieważna z mocy prawa, gdyż narusza rozstrzygnięcia wcześniej wydanej decyzji dla tego samego terenu, którą to decyzję wykonano przez uzyskanie pozwolenia na budowę i wybudowanie budynku i jego użytkowanie (decyzja Burmistrza Gminy z 3 lutego 2015 r. nr [..].) Sam fakt wielkości działki nie uzasadnia w ocenie skarżącego wydawania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Druga decyzja o warunkach zabudowy jest sprzeczna z pierwszą, na jednym terenie będą obowiązywały dwie różne decyzje administracyjne, różne linie zabudowy, różne szerokości elewacji frontowej, co narusza ład przestrzenny. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Odnosząc się do zawartych w niej zarzutów stwierdzono, że błędna jest podstawa prawna zarzutu o rzekomej nieważności z mocy prawa decyzji Burmistrza Gminy z tego powodu, że dla działki nr [..] obręb P. wydana została decyzja o warunkach zabudowy domu jednorodzinnego dwulokalowego nr [..] z 3 lutego 2015 r. oraz pozwolenie na budowę, na podstawie którego wybudowany został budynek. Skarżący błędnie wywodzi, że dla jednej działki można wydać tylko jedną decyzję o warunkach zabudowy i w konsekwencji właściciel takiej działki nie może jej dalej zabudować. Tymczasem przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntową, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie infrastruktury technicznej, spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Z przepisów art. 59 czy art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie wynika, by ustawodawca na działce budowlanej ograniczał zabudowę do jednego obiektu budowlanego w postaci domu jednorodzinnego dwulokalowego. Zatem zarzut w zakresie zrealizowania już na działce jednego domu jednorodzinnego, co wyklucza dalszą jej zabudowę, jest chybiony. Zgodnie z art. 2 pkt 12 u.p.z.p. wielkość tej działki, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej i wyposażenie w infrastrukturę techniczną, przy odpowiednim usytuowaniu zgodnie z załączonym do wniosku inwestora planem następnych domów, pozwoli zachować przepisy odrębne i postanowienia aktów prawa miejscowego. Kolegium uznało za niezasadne także zarzuty naruszenia przepisów proceduralnych, gdyż sprawa w organie odwoławczym była rozpatrywana na podstawie zebranego materiału dowodowego przez organ pierwszej instancji i przesłanego do Kolegium wraz z odwołaniem M. D. i pismem Burmistrza Gminy z 15 października 2019 r. O przekazaniu materiału dowodowego wraz z odwołaniem do Kolegium był poinformowany także skarżący, gdyż kopię pisma Burmistrza Gminy z 15 października 2019 r. organ przesłał także R. i M. D. Nie można więc twierdzić, iż R. D. nie był zawiadomiony przez Kolegium o wszczęciu przed tym organem postępowania, skoro wniósł do tego organu odwołanie i został poinformowany o przekazaniu jego odwołania do Kolegium wraz z aktami sprawy. Mógł on zatem składać żądania i zapoznać się z dowodami. Wskazano też, że Kolegium nie wszczyna postępowania, czyni to bowiem organ pierwszej instancji, ale rozpatruje odwołanie na podstawie zebranego materiału dowodowego, zaś skarżący nie uzupełnił ani nie składał nowych żądań do Kolegium po wniesieniu odwołania. Za chybiony uznano też zarzut, że nie doręczono skarżącemu decyzji organu pierwszej instancji, którą de facto skutecznie zaskarżył, skoro z akt sprawy wynika, że awizowanej przesyłki nie odebrał w terminie mimo umieszczenia awiza w skrzynce pocztowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r, poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 19 października 2020 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy z 27 sierpnia 2019 r. nie zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit a - c p.p.s.a., a więc z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niewątpliwie, jak słusznie przyjęły orzekające w sprawie organy, materialnoprawną podstawę rozpoznania wniosku K. W. o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej na terenie działki nr [..] położonej w obrębie ewidencyjnym P., gmina Ż., stanowiły przepisy u.p.z.p. Zgodnie bowiem z treścią art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wyjaśnia zaś, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z powołanego przepisu wynika przy tym, że wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. warunków (zob. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, Lex nr 322451). Niespełnienie zaś choćby jednego z tych warunków musi prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dokonane zostało w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy prawidłowo wyznaczono obszar analizowany ustalając jego granice w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki pod nową zabudowę, nie mniejszej niż 50 metrów oraz przeprowadzono na tym obszarze analizę funkcji oraz prawidłowo ustalono cechy zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 ww. rozporządzenia). Szerokość frontu działki nr [..] wynosi 67 m, wobec czego minimalny obszar analizowany powinien obejmować obszar o promieniu co najmniej 201 m. Takie wyznaczenie granic obszaru analizowanego jest zgodne z przepisami przywołanym w skarżonej decyzji i zabudowa znajdująca się w granicach tego obszaru może stanowić podstawę ustalenia czy planowana funkcja jest kontynuacją istniejącej już funkcji i czy możliwe jest ustalenie parametrów inwestycji w oparciu o parametry istniejącej zabudowy, a dodatkowo wyznaczenie obszaru analizowanego w takiej wielkości uzasadnione jest faktem, że obejmuje on urbanistyczną całość, w której występuje zabudowa mieszkaniowa stanowiąca kontynuację funkcji dla planowanej inwestycji. W analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskazano, iż wyznaczony w takiej wielkości obszar analizowany obejmuje teren zabudowany w większości budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i bliźniaczymi oraz nieliczną zabudową zagrodową. I tutaj wyjaśnić należy skarżącemu, że okoliczność, że na działce dla której ustalane są warunki zabudowy dla dwóch nowych budynków bliźniaczych istnieje już budynek mieszkalny zrealizowany o decyzję o warunkach zabudowy wydaną 3 lutego 2015 r. nie powoduje, że nie może zostać wydana kolejna decyzja ustalająca warunki realizacji kolejnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Bowiem parametrami ograniczającymi ilość obiektów budowlanych na danym terenie jest wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, natomiast nie ilość budynków na działce. Ponadto nie dostrzega skarżący, że istniejący budynek i inne w najbliższym sąsiedztwie mają największy wpływ na gabaryty i umiejscowienie nowoprojektowanych obiektów. A to pozwoli na maksymalne dopasowanie projektowanych budynków do istniejących i stworzy gwarancje zachowania ładu przestrzennego. Wadliwie upatruje także skarżący wady nieważnosciowej w wydaniu kolejnej decyzji o warunkach zabudowy dla tego samego terenu. Po pierwsze z tego powodu, że "stara" decyzja i nowowydana dotyczą różnych inwestycji, a już samo to wyklucza tożsamość rozstrzygnięcia. Po drugie decyzja o warunkach zabudowy nie tworzy praw do terenu, do nieruchomości, co oznacza, że dla tego samego terenu na wniosek różnych osób (nawet dla nie posiadających tytułu prawnego do nieruchomości) można ustalić warunki zabudowy dla zupełnie odmiennych inwestycji, o ile spełnione zostaną przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.. Oceniając spełnienie przesłanek z pkt 2 do 5 przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uznały organy, że są one spełnione. W ocenie Sądu jest to słuszne stanowisko i wynika z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego i właściwie zastosowanych przepisów prawa materialnego. Także ustalone parametry dla nowoplanowanej zabudowy znajdują umocowanie w parametrach zabudowy objętej obszarem analizowanym. Zauważyć też należy, że stosownie do art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Podsumowując, Sąd stwierdził, że zapadłe rozstrzygnięcia, które były kwestionowane w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym odpowiadają prawu, gdyż inwestor spełnił wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. uprawniające do ustalenia warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy, tak jak to już wyartykułowano nie rodzi żadnych praw do rozpoczęcia jakichkolwiek prac. Co więcej, zagospodarowanie w drodze tej decyzji nie oznacza, że finalnie planowana inwestycja będzie mieć dokładnie taki kształt. Wszystkie szczegółowe warunki techniczne, rozwiązania, które potencjalnie będą stanowiły przedmiot sporu pomiędzy inwestorem a sąsiadami będą przedmiotem postępowania o uzyskanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wobec spełnienia wszystkich warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. organy administracji publicznej były związane treścią normy o charakterze imperatywnym i miały obowiązek podjąć decyzję o ustaleniu warunków zabudowy (organ I instancji) oraz utrzymać ją w mocy w wyniku rozpoznania odwołania (organ II instancji). Sformułowane w skardze zarzuty nie zdołały podważyć prawidłowości ustaleń dokonanych przez organy administracji. Nie dostrzegł także Sąd, aby stan faktyczny sprawy został ustalony wadliwie bądź zawierał jakiekolwiek braki. Podniesione przez skarżącego zarzuty dotyczące wadliwości procedury nie znalazły odzwierciedlenia w aktach sprawy. Skarżący na każdym etapie postępowania miał zapewniony udział, możliwość składania wniosków i wglądu w akta sprawy. Brak zgody skarżącego na realizację zamiarów budowlanych inwestora na sąsiedniej nieruchomości nie świadczy o wadliwości postępowania organów. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutów podniesionych w skardze. Nie znaleziono także innych przesłanek uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji Burmistrza Gminy. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.