I OSK 858/13

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 592/12 w sprawie ze skargi B. P. na decyzję Wojewody K. z dnia 30 kwietnia 2012 r. nr ... w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 22 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 592/12, na skutek skargi B. P., uchylił decyzję Wojewody K. z dnia 30 kwietnia 2012 r. nr ... oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty T. z dnia 30 września 2011 r. nr ... w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Aktem notarialnym z dnia 4 października 1967 r. Rep. ... Skarb Państwa nabył od B. P. i W. E. nieruchomość położoną w T. przy ul. G. ..., oznaczoną ewidencyjnie jako działki ... i ..., zgodnie z decyzją P.M.R.N. w T. z dnia 13 września 1967 r. znak ... z przeznaczeniem na budowę bazy dla jednostek komunalnych. Akt ten wydany został z zastosowaniem przepisu art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości wystąpili, na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.; dalej "ugn") B. P. i spadkobiercy W. E. Poprzednie decyzje o odmowie zwrotu zostały uchylone przez sąd administracyjny ze względów formalnych. Kolejną decyzją z dnia 30 września 2011 r. Starosta T. odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości położonej w T. przy ul. G. ... (obręb ... mapa ...), oznaczonej w momencie wykupu działkami nr ... i ... o łącznej powierzchni 2457 m2, a stanowiącej obecnie części działek geodezyjnych: nr ..., nr ..., nr ..., nr ... Organ wskazał, że nieruchomość objęta została planem realizacyjnym zagospodarowania terenu baz materiałowo transportowych (Pięciobazy) dla przedsiębiorstw gospodarki komunalnej: M., M. Z., M. B., M. M. oraz B. T.. Organ podkreślił, że również wizje lokalne nieruchomości potwierdziły fakt posadowienia na wskazanym terenie zarówno obiektów budynkowych jak i towarzyszącej im obsługi infrastrukturalnej i urządzenia otoczenia. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał na materiał dowodowy świadczący o tym, że przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia - w terminach określonych w art. 137 ust. 1 ugn. Dowodami pośrednimi wskazującymi, iż budynek/budynki zostały wybudowane na przedmiotowym gruncie już w 1972 r. są protokoły, np. protokół zdawczo-odbiorczy w sprawie przekazania terenu położonego w T. przy ul. G. nr ..., ..., ..., w którym to dokumencie powołano się na prawomocną decyzję Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w T. znak ... o przekazaniu w użytkowanie terenu państwowego, i stwierdzono m.in., że Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w T. - Miejski Zarząd Gospodarki Terenami przekazuje Przedsiębiorstwu Remontowo-Budowlanemu Gospodarki Komunalnej teren położony w T. przy ul. G. karta mapy ... o pow. 1,3024 ha, KW 664 z następującymi budynkami, urządzeniami i innymi częściami składowymi terenu: budynki znajdujące się na przedmiotowym terenie przekazane zostaną przez upoważnione do tego organy odrębnym protokołem. Zaznaczył, że również w książkę obiektu budowlanego posadowionego na działce ..., ... i ... przy ul. G. widnieje wpis, iż odbioru budynku dokonano na podstawie protokołu odbioru obiektu z 1972 r. W ocenie organu, powyższe dowody wskazują na to, że budynki musiały w tym czasie istnieć, skoro powołują się na ten fakt pisma urzędowe. Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji, w którym zarzuciła organowi, że nie przedstawił żadnych nowych dowodów na to, że cel wywłaszczenia przedmiotowego gruntu został rzeczywiście zrealizowany. Podniosła ponadto, że organ nie uwzględnił uwag, ocen i dyspozycji zawartych w decyzji kasacyjnej Wojewody K. z dnia 22 października 2010 r. Wojewoda K. decyzją z dnia 30 kwietnia 2012 r. utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia 30 września 2011 r. Organ odwoławczy postanowił, zgodnie z wnioskiem strony, uzupełnić zebrany w sprawie materiał dowodowy poprzez przesłuchanie świadków, mogących posiadać istotne informacje w sprawie. W ramach dodatkowego postępowania dowodowego przesłuchano czterech świadków, tj. A. D., E. K., J. K. i H. W., a od świadka H. R. odebrano pisemne oświadczenie. Organ wskazał, że najbardziej logiczne i szczegółowe okazały się zeznania świadka J. K., który zeznał m.in., że w 1972 r. baza remontowa była jeszcze zlokalizowana przy ul. C., gdyż w tym czasie na wywłaszczonym terenie przy ul. G. budowano nową bazę. W jego ocenie część obiektów wybudowano w latach 1970-1971, pozostałe natomiast o charakterze biurowym powstały w latach 1978-1980. Zdaniem świadka od 1 lipca 1973 r. bazę remontową przeniesiono na ul. Grudziądzką. Nie było tam wówczas żadnego budynku, w tym także mieszkalnego, a teren był ogrodzony i posiadał bramy wjazdowe. Powyższe ustalenia potwierdzają również zeznania świadka E. K., który zeznał, że w 1978 r. obiekty były już wybudowane, natomiast budowano wagę, suszarnię do drewna i część - przedłużenie wiaty, a także że place i drogi na terenie bazy były wybudowane i, że w tym czasie nie było już żadnych budynków mieszkalnych i gospodarczych po byłych właścicielach. Odnosząc się zaś do zeznań świadka - H. W., która wskazała, że dom p. E. stał na przedmiotowym terenie do 1976-1977 r., organ stwierdził, że jest to mało prawdopodobne, albowiem trudno uznać, że na spornym gruncie budowano warsztaty i magazyny, które wymieniono w karcie inwentarzowej, nie wyburzając wcześniej budynku mieszkalnego. Zdaniem organu mało prawdopodobnym jest także możliwość wyburzenia budynku mieszkalnego w latach 1978-1980, czyli dopiero wówczas gdy - jak zeznał świadek J. K. - budowano pomieszczenia biurowe. W ocenie organu odwoławczego, zebrane dowody wskazują na to, że w latach 1972-1973 Pięciobaza zaczęła funkcjonować, stanowiąc bazę dla przedsiębiorstw komunalnych. Powyższe potwierdza natomiast, że cel wywłaszczenia został w przedmiotowej sprawie osiągnięty. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na decyzję Wojewody K. skarżąca wniosła o oddalenie tej decyzji i uznanie jej roszczenia, gdyż przedmiotowy grunt nigdy nie był zagospodarowany zgodnie z przeznaczeniem, a więc z celem jego wykupu. Zdaniem skarżącej istniejąca dziś zabudowa znacznej części terenu powstała w latach 1980-1990. Wskazała, że nie udało się zdobyć podstawowych dokumentów, które umożliwiłyby identyfikację zabudowań powstałych na części wywłaszczonego terenu. Podała również, że zeznania świadka J. K. są sprzeczne z zeznaniem świadka H. R., który oświadczył, że budynek nr ... przy ul. G. był zamieszkały do 1973 r. i że dopiero w 1978 r. został on rozebrany w warunkach wyburzenia. Akta sprawy zaś nie zawierają pełnej dokumentacji dotyczącej chronologii i sposobu zagospodarowania spornego terenu. Wskazała także, że na mapie geodezyjnej dołączonej do skargi zaznaczyła część wywłaszczonego gruntu, stanowiącą około połowę działki przekazanej protokołem z dnia 19 lipca 1972 r., która to część nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, i że kwestia ta zastała w zaskarżonej decyzji całkowicie pominięta. Stwierdziła również, że użyty w decyzjach organu I i II instancji termin "Pięciobaza" oznacza w jej ocenie raczej ideę, zamiar, a nie szczegółowy plan, który rzekomo w pełni został zrealizowany. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i podważając stanowisko skarżącej o niespójności zeznań przesłuchanych w sprawie świadków. Wojewódzki Sąd Administracyjny powołanym wyrokiem z dnia 22 stycznia 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 30 września 2011 r. uznając, że przytoczone dowody nie pozwalają na poczynienie nie budzącego uzasadnionych wątpliwości ustalenia, że w sprawie zachowane zostały terminy z art. 137 ust. 1 ugn, a także że cel wywłaszczenia został zrealizowany w stosunku do całej przejętej nieruchomości. Wyjaśnienie i ustosunkowanie się do tej ostatniej okoliczność było zdaniem Sądu konieczne, albowiem skarżąca podważała ją w pismach w czasie postępowania. Sąd podał, że organy powinny szczegółowo wyjaśnić, opierając się na materiale dowodowym, jakie dokładnie budynki, budowle i inne urządzenia, a także infrastruktura towarzysząca, zostały zrealizowane na będącym przedmiotem żądania zwrotu gruncie, z oznaczeniem jaką powierzchnię spornego terenu zajmują, i ze wskazaniem terminu zarówno rozpoczęcia ich realizacji, jak i zrealizowania. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie został bowiem szczegółowo rozpatrzony i odniesiony do konkretnych działek, nabytych przez Skarb Państwa w 1967 r. Organ wskazując w oparciu o zebrane dowody, że w latach 1972–1973 Pięciobaza już istniała, powinien był odnieść to ustalenie do gruntu skarżącej, wskazując dokładnie jak to ustalenie przekłada się na zagospodarowanie w tym okresie spornej nieruchomości i jaka jej powierzchnia została w związku z tym zajęta. Obowiązkiem organu było również wyjaśnienie niejasności w materiale dowodowym, na którym oparł swoje rozstrzygniecie. I tak w decyzji z dnia 15 czerwca 1972 r. przekazującej w użytkowanie na 80 lat Przedsiębiorstwu Remontowo-Budowlanemu Gospodarki Komunalnej teren położony w T. przy ul. G. nr ..., ... i ... oraz W. mówi się o przejęciu terenu "niezabudowanego". Tymczasem organ ustalił, że w tym okresie teren był już zabudowany, i powołał się na protokół zdawczo-odbiorczy sporządzony w związku z przekazaniem ww. decyzją gruntu położonego przy ul. G. nr ..., ... i ... Sąd wskazał, że w aktach sprawy znajdują się dwa protokoły zdawczo-odbiorcze o nietożsamej treści, tj. protokół z dnia 13 lipca 1972 r. (k. 72) i z dnia 19 lipca 1972 (k. 636). W protokole z dnia 13 lipca 1972 r. mówi się o działkach nr ..., ... i ..., natomiast w protokole z dnia 19 lipca 1972 o działkach nr ..., ... i ... Wobec więc faktu istnienia w aktach sprawy dwóch protokołów zdawczo-odbiorczych z lipca 1972 r. o różnej treści co do działek nimi objętych, oraz przede wszystkim występującej rozbieżności treści tych protokołów z ww. decyzją z dnia 15 czerwca 1972 r. o przekazaniu w użytkowanie terenu przy ul. G. nr ..., ... i ... co do zabudowania tego terenu, obowiązkiem organu było wyjaśnienie przyczyn występujących rozbieżności i wpływu ich na przedmiot sprawy. Sąd zaznaczył, że okoliczność zabudowania, bądź też nie, terenu objętego decyzją z dnia 15 czerwca 1972 r. miała istotne znacznie w sprawie zarówno z punktu widzenia zachowania terminów z art. 137 ust. 1 ugn, jak i w świetle ustalenia organu, że w latach 1972-1973 Pięciobaza już istniała. W ocenie Sądu, niewyjaśnienie przez orzekające organy przyczyn istnienia w sprawie w dwóch protokołach zdawczo-odbiorczych z lipca 1972 r., nieodniesienie się do niezgodności w nich występujących, niewyjaśnienie rozbieżności pomiędzy decyzją z dnia 15 czerwca 1972 r. o przekazaniu w użytkowanie terenu przy ul. G. nr ..., ... i ... a treścią ww. protokołów zdawczo-odbiorczych, nie mogło doprowadzić do wydania w sprawie rozstrzygnięcia zgodnego z wymogami art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej "Kpa") w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 ust. 3 Kpa. W ocenie Sądu, organy naruszyły wskazane przepisy postępowania administracyjnego również z tego powodu, że nie odniosły poczynionych ustaleń w kwestii realizacji celu wywłaszczenia do "całości" przejętego w 1967 r. gruntu, wraz z domem mieszkalnym i zabudowaniami gospodarczymi, czego domagała się wnioskodawczyni i co było istotne z punktu widzenia treści art. 136 i art. 137 ugn. Zdaniem Sądu I instancji, nieprawidłowe w sprawie było również powołanie się przez organ I instancji, celem wykazania okoliczność wykorzystania przedmiotowej nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia, na dowód w postaci wizji lokalnych, bez wskazania daty przeprowadzenia tych wizji, i wyjaśnienia okoliczności z nich wynikających, w szczególności w zakresie zachowania terminów z art. 137 ugn w związku z realizacją poszczególnych inwestycji Pięciobazy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina T., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego tj. art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ugn poprzez niewłaściwe zastosowanie polegającej na przyjęciu, że przepis ten ma zastosowanie dla oceny, czy nieruchomość stała się zbędna na cel, dla którego ją wywłaszczono w przypadku, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany kilkadziesiąt lat przed wejściem w życie tego przepisu; 2) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "Ppsa") poprzez przyjęcie, że organ administracyjny wydając decyzję naruszył art. 7 w zw. z art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że błędnie Sąd I instancji zobowiązał organ do dokonania oceny, czy w sprawie cel wywłaszczenia zrealizowany został w terminach określonych w art. 137 ust. 1 ugn. Przepis ten obowiązuje bowiem dopiero od 1 stycznia 1998 r., natomiast w czasie gdy dokonywano wykupu nieruchomości obowiązywała ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, która terminów takich nie przewidywała. Jak przy tym wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, Pięciobaza zrealizowana została (nawet przy przyjęciu, że następowało to etapami), również w czasie obowiązywania ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. Dodatkowo przedmiotowa nieruchomość przez wiele lat, bo do lat 90-tych wykorzystywana była zgodnie z celem wywłaszczenia. W ocenie skarżącej kasacyjnie, przyjęcie, iż w takiej sytuacji należy badać, czy zachowane zostały terminy, o których mowa w art. 137 ust. 1 ugn, naruszałoby zasadę stabilności porządku prawnego. Skarżąca kasacyjnie wskazała ponadto, że niniejsze postępowanie prowadzone jest od 1998 r. W tym czasie wydanych zostało kilka decyzji, jak również dwukrotnie sprawą zajmował się sąd administracyjny. Za każdym razem przyczyną uchylenia decyzji przez sądy były względy proceduralne. W toku prowadzonych postępowań organy podejmowały wszelkie działania, aby zgromadzić dowody mające związek ze sprawą, wykazując należytą staranność. Tym samym, w ocenie skarżącej kasacyjnie, zarzut naruszenia przez organy art. 7 w zw. z art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kpa jest niezasadny. Organy zgromadziły bowiem dowody istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i prawidłowo na ich podstawie ustaliły, że budowę bazy zakończono w latach 70-tych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. P. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie, sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia przez Sąd I instancji art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ugn. W przedmiotowej sprawie daty rozpoczęcia budowy i zakończenia budowy bazy nie mają jakiegokolwiek znaczenia dla oceny, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a znaczenie ma jedynie kwestia, czy cel został zrealizowany przed datą wystąpienia z wnioskiem o zwrot. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. (sygn. akt P 38/11), art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn – w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z dnia 24 marca 2014 r., poz. 376). Tym samym termin 10 lat nie ma zastosowania do stanów faktycznych, kiedy cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe wywody znajdują odpowiednie odniesienie również do art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn. Określony w tym przepisie termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r. Nie można tego terminu odnosić do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem 1 stycznia 1998 r. odnośnie prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, iż w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z nieruchomością wywłaszczona przed dniem 27 maja 1990 r. - bo na podstawie umowy notarialnej z dnia 4 października 1967 r. Niewątpliwie do realizacji celu wywłaszczenia doszło przed 1998 r., kiedy to został złożony wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a zatem zgodnie z powyższym stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego nie można domagać się zbadania przesłanki określonej w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy – tj. upływu 10 lat. Z uwagi na to, że Sąd I instancji w przedmiotowej sprawie zastosował normę sprzeczną z Konstytucją, konieczne stało się uchylenie zaskarżonego wyroku. W przedmiotowej sprawie dla Naczelnego Sądu Administracyjnego jest faktem oczywistym zrealizowanie baz materiałowo transportowych (Pięciobazy) dla przedsiębiorstw gospodarki komunalnej: M., M. Z., M. B., M. M. oraz B. T., przed wystąpieniem z wnioskiem o zwrot nieruchomości. Potwierdzają to oprócz dowodów powołanych przez organ I instancji również zeznania świadków J. K., E. K., a nawet H. W., która wskazała, że dom p. E. stał na przedmiotowym terenie do 1976-1977 r. Nawet ewentualna okoliczność wyburzenia budynku mieszkalnego w latach 1978-1980, czyli dopiero wówczas, gdy - jak zeznał świadek J. K. - budowano pomieszczenia biurowe, potwierdza realizację celu wywłaszczenia. Skoro przy tym sama baza została zrealizowana i funkcjonowała w granicach wywłaszczonych nieruchomości, to okoliczność, czy wszystkie wywłaszczone działki zostały zabudowane czy też nie, nie ma dla niniejszej sprawy znaczenia, bo cel wywłaszczenia - "Pięciobaza" została zrealizowana. Byłoby nieracjonalne wymagać, aby 100% powierzchni bazy było zabudowane budynkami, czy obiektami budowlanymi. W konsekwencji przyjąć należało, że prawidłowo organy orzekające w sprawie uznały, że cel, na który wnioskowane do zwrotu nieruchomości zostały wywłaszczone, został zrealizowany, a zatem brak jest podstaw do ich zwrotu. W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Z uwagi natomiast na zaistnienie jedynie naruszenia prawa materialnego, a brak naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę B. P. na decyzję Wojewody K. z dnia 30 kwietnia 2012 r. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 w zw. z art. 151 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 207 § 2 P.p.s.a.