II OSK 3380/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 lipca 2019 r. sygn. akt III SA/Wr 174/19 w sprawie ze skargi Gminy L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 2 ust 2 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] lutego 2019 r. w sprawie wysokości diet dla sołtysów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Dolnoślaskiego na rzecz Gminy L. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z 24 lipca 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 174/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na skutek skargi Gminy [...] uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 2 ust. 2 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. w sprawie wysokości diet sołtysów. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Wojewoda Dolnośląski i w skardze kasacyjnej zarzucił mu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 37b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506), dalej “u.s.g.", w zw. z art. 32 Konstytucji poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że pozwala on zróżnicować status prawny sołtysa w zakresie prawa sołtysa do diety z tytułu wykonywania tej funkcji w zależności od okoliczności sprawowania funkcji radnego gminy. W oparciu o przytoczony zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych W uzasadnieniu podniósł, że w sposób niedopuszczalny i kompletnie nieuzasadniony Sąd utożsamił zakres obowiązków radnego gminy oraz zakres obowiązków sołtysa przyjmując, iż wykonywanie obowiązków sołtysa nie powoduje żadnych dodatkowych obciążeń w stosunku do wykonywania funkcji radnego gminy. Nie zgodził się również z dokonaną przez Sąd I instancji wykładnią art. 37b u.s.g. w zw. z art. 32 Konstytucji. Wskazał, że okoliczność, iż dieta nie jest odpowiednikiem wynagrodzenia za prace nie zmienia istoty rzeczy, jaką jest to, że ma ona służyć osobie wykonującej funkcję przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej. Wojewoda zauważył, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, iż stanowi ona ekwiwalent utraconych korzyści lub poniesionych nakładów, zaś w żadnym razie nie jest wynagrodzeniem za pełnioną funkcję. Podniósł także, że ocena zgodności przedmiotowej uchwały z art. 32 Konstytucji powinna dotyczyć oceny różnicowania statusu sołtysa w zakresie prawa do diety w kontekście, w jakim na konsekwencje wykonywania funkcji sołtysa wpływa wykonywanie funkcji radnego gminy. Wskazując na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego zauważył, że wielokrotnie wskazywano, iż różnicowanie sytuacji prawnej obywateli jest wtedy sprzeczne z Konstytucją, jeżeli traktuje się w sposób różny podmioty lub sytuacje podobne, a takie różnice traktowania nie znajdują należytego uzasadnienia konstytucyjnego. Bowiem jakiekolwiek inne aktywności, czy to zawodowe czy to społeczne nie mają żadnego znaczenia dla dokonywania ocen możliwości dokonania zróżnicowania w statusie prawnym sołtysa, bo nie dotyczą wykonywania funkcji ani posiadania statusu "sołtysa". W jego ocenie posiadanie prawa do diety z tytułu pełnienia funkcji radnego gminy nie może być cechą relewantną różnicującą status prawny sołtysa. Zwrócił uwagę, że wykonywanie funkcji radnego i uzyskanie z tego tytułu prawa do diety "nie pozostaje w bezpośrednim związku z celem i treścią art. 37b ust. 1 u.s.g.", zatem nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia dla różnicowania statusu sołtysa w zakresie prawa do diety tylko z tego tytułu, że wykonuje inną funkcję publiczną. Wskazał, że art. 37b ust. 1 oraz art. 25 ust. 4 u.s.g., jak i inne przepisy ustanawiające prawo do świadczenia będącego ekwiwalentem poniesionych kosztów lub utraconych dochodów mają charakter autonomiczny względem siebie, więc korzystanie z jednego świadczenia nie może wyłączać prawa do innego świadczenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina [...] wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu podkreśliła, że funkcja sołtysa, jako organu wykonawczego sołectwa, jest funkcją społeczną w tym rozumieniu, że jej wykonywanie nie może być ukierunkowane na otrzymywanie jakichkolwiek gratyfikacji, o czym świadczy treść art. 37b u.s.g., który powierza radzie gminy kompetencję uznaniową, a nie obligatoryjną, jak w przypadku art. 25 ust. 4 u.s.g. w zakresie radnych rady gminy, do ustanowienia zasad, na jakich sołtysowi będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. W ocenie Gminy nie doszło również do naruszenia przepisu art. 32 Konstytucji, gdyż przepis art. 37b ust. 1 u.s.g. daje radzie gminy jedynie możliwość ustanowienia zasad, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej, zatem pozwala radzie gminy decydować w sposób szczegółowy o warunkach przysługiwania tych świadczeń. Zauważyła, że dieta przyznawana sołtysowi stanowi substytut utraconych korzyści lub poniesionych nakładów w związku z wykonywaniem tej funkcji i w żadnym razie nie jest wynagrodzeniem za jej pełnienie, zatem gdyby zastrzeżenia nie dokonano, osoba pełniąca funkcję sołtysa i jednocześnie radnego, pobierając dietę z obydwu tytułów, otrzymywałaby de facto wynagrodzenie za pełnienie funkcji sołtysa, co byłoby sprzeczne z istotą diety. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący kasacyjnie zaskarżając wyrok Sądu I instancji jedynie zarzut naruszenie art. 37b ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 32 Konstytucji. Naruszenia wskazanych przepisów upatruje on w błędnej ich wykładni i przyjęciu, że pozwalają one zróżnicować status prawny sołtysa w zakresie prawa do diety z tytułu wykonywania tej funkcji w zależności od okoliczności sprawowania funkcji radnego gminy. Oś sporu w rozpoznawanej sprawie stanowi możliwość różnicowania prawa do diety sołtysów będących jednocześnie radnymi na gruncie przepisu art. 37b ust. 1 u.s.g. Wskazać zatem należy, że stosownie do treści art. 25 ust. 4 u.s.g., na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Podkreślenia wymaga, że dieta ta nie stanowi wynagodzenia za pracę. Jest to bowiem ekwiwalent utraconych korzyści, których radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika zatem, że radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych, zaś rada gminy posiada kompetencje do określenia zasad, na jakich one przysługują. Posiada ona zatem uprawnienie do określenia wysokości tej diety uzależniając ją m.in. od zakresu obowiązków radnego. Z kolei art. 37b u.s.g. stanowi, że rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej (ust. 1) oraz członkom organu wykonawczego jednostki pomocniczej oraz członkom rady dzielnicy (osiedla), rady sołeckiej (ust. 2) będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Podobnie jak w przypadku radnego dieta ta nie jest wynagrodzeniem za pełnioną funkcję i stanowi jedynie ekwiwalent utraconych korzyści lub poniesionych nakładów. W tym miejscu wskazać należy, że konstrukcja obu cytowanych przepisów jest odmienna. Art. 37b u.s.g. stanowi bowiem, że rada gminy może ustanowić zasady, na jakich będą przysługiwały dieta i zwrot kosztów podróży służbowej. Z przepisu tego wynika zatem, że ustawodawca nadał kompetencje radzie do ustanowienia zasad. Skoro tak, to posiada ona w tym zakresie swobodę zarówno w kwestii przyznania, jak i nieprzyznania diety oraz określania zasad wedle, których będą one przyznawane bądź nie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, że uprawniania wynikające z art. 37b u.s.g. pozwalają lokalnemu ustawodawcy na uwzględnienie przypadków, w których sprawowanie funkcji sołtysa może uzasadniać przyznanie mu prawa do diety i zwrotu kosztów podróży. Organ ten posiada jednak również swobodę w zakresie oceny czy istnieje potrzeba przyznania tego ekwiwalentu, a jeśli tak to na jakich zasadach przy jednoczesnym uwzględnieniu warunków i potrzeb lokalnych. Jeszcze raz podkreślić bowiem należy, że skoro w art. 25 ust. 4 u.s.g. przesądzono o przysługującym radnym prawie do diety, to połączenie funkcji radnego z funkcją sołtysa uzasadnia przyjęcie zasady prawa do jednej diety, jako ekwiwalentu za utracone korzyści (por. np. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2794/16). Jak słusznie zatem wskazała Gmina art. 37b u.s.g. nadaje radzie gminy uprawnienie, które pozwala jej decydować w sposób szczegółowy o warunkach przysługiwania tych świadczeń. W konsekwencji za nieuzasadniony uznać należało zarzut naruszenia art. 37b ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 32 Konstytucji. Nie sposób bowiem przyjąć, że doszło do naruszenia zasady równości zawartej w art. 32 Konstytucji, skoro cytowanej wyżej przepisy odmiennie regulują pozycję ustrojową radnego i sołtysa. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.