I OSK 2396/15

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 995/14 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskany lokal mieszkalny 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Świętokrzyskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...].02.2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz A. M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 995/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Ma. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskany lokal mieszkalny, oddalił skargę. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Skarżący A. M. jest funkcjonariuszem Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]. Wraz z żoną Justyną zamieszkiwał w miejscowości [...] przy ul. [...], w domu należącym do rodziców i pobierał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Wnioskiem z dnia 10 stycznia 2014 r. skarżący wystąpił o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...]. Do wniosku zainteresowany załączył akt notarialny z dnia 15 maja 2013 r. stanowiący umowę sprzedaży, zawiadomienie o założeniu księgi wieczystej dla spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu oraz wyciąg z księgi wieczystej. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Świętokrzyski Komendant Wojewódzki Policji w Kielcach odmówił przyznania pomocy finansowej na uzyskany lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że w dacie złożenia wniosku o pomoc finansową A. M. posiadał lokal mieszkalny zgodny z przysługującymi normami zaludnienia, co w konsekwencji skutkuje brakiem podstaw prawnych do przyznania wnioskowanego świadczenia. Na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania od powyższej decyzji, Komendant Główny Policji zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją utrzymał zaskarżoną w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy uwzględniając fakt, iż zastępczą formą realizacji prawa policjanta do lokalu mieszkalnego jest pomoc finansowa, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, stwierdził, że w sytuacji, gdy funkcjonariusz ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w formie przewidzianej przepisem art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy, to nie spełnia ustawowych warunków do uzyskania lokalu, a w konsekwencji również przyznania przedmiotowego świadczenia pieniężnego. Pomoc finansowa, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji jest konsekwencją niezrealizowania uprawnienia policjanta, który ma prawo do otrzymania na podstawie decyzji administracyjnej lokalu mieszkalnego określonego w art. 90 ustawy pragmatycznej. Natomiast w sytuacji, gdy policjant ma odpowiednie mieszkanie, o którym mowa powyżej, to cel przepisu jest spełniony, a wobec tego nie powstaje prawo do lokalu, o którym mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Zatem pomoc finansowa nie przysługuje policjantowi, który składając wniosek, posiada lokal mieszkalny lub dom nadający się do zamieszkania w zakresie odpowiadającym co najmniej przysługującej powierzchni mieszkalnej. Bezspornie ustalono, że skarżący legitymuje się uprawnieniami do 2 norm zaludnienia (zainteresowany i żona). Zgodnie z treścią § 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, policjantowi i każdemu członkowi jego rodziny przysługuje od 7 do 10m² powierzchni mieszkalnej. Zainteresowany posiada uprawnienia do lokalu o powierzchni mieszkalnej od 14 do 20m². Tymczasem zakupiony lokal mieszkalny przy ul. [...] w [...] ma powierzchnię użytkową 42,12m², a mieszkalną 25,13m². Uwzględniając zatem stan faktyczny i prawny w niniejszej sprawie, w ocenie Komendanta Głównego Policji, skarżący w dacie złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, przy zachowanych normach określonych w przepisach § 2 i § 3 powołanego rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 r. Zatem brak jest podstaw prawnych do przyznania zainteresowanemu przedmiotowego świadczenia pieniężnego. W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie z powodu naruszenia prawa materialnego, głównie w postaci art. 94 ust. 1 ustawy o Policji oraz naruszenia przepisów postępowania, głównie w zakresie naruszenia reguł postępowania dowodowego, które miało wpływ na wynik sprawy. Wniósł również o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa radcowskiego wg. norm przepisanych. Zdaniem skarżącego nie sposób zgodzić się z wykładnią przepisów prawa materialnego sprowadzającą się do tego, że złożenie wniosku o udzielenie pomocy musi być uprzednie w stosunku do zakupu lokalu. Wynika to choćby z § 3 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej (...). Z przepisu tego wynika, że do wniosku należy dołączyć m.in. wyciąg z księgi wieczystej oraz umowę kupna lokalu w formie aktu notarialnego. Skoro przepis ten wydano w akcie wykonawczym na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy o Policji, tzn. że dopełnia on wykładnię art. 94 ust. 1 ustawy pragmatycznej. Pomoc na uzyskanie lokalu musi pozostawać w związku przyczynowym z uzyskaniem tego lokalu, a nie mieć charakteru uprzedniego do zakupu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji uznał, że istotny dla sprawy stan faktyczny nie jest sporny. W ocenie Sądu, organy Policji orzekające w sprawie w sposób prawidłowy zgromadziły materiał dowodowy, dokonały prawidłowych ustaleń zarówno daty nabycia i wejścia w posiadanie lokalu mieszkalnego przez stronę skarżąca, jak i daty złożenia wniosku a następnie dokonały ich subsumcji pod normy prawne będące podstawą rozstrzygnięcia. Ustaleń tych organy dokonały na podstawie złożonych przez funkcjonariusza dokumentów, w tym treści aktu notarialnego z dnia 15 maja 2013 r. Sąd pierwszej instancji zauważył, że uprawnienie określone w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji pozostaje w ścisłym związku z regulacją zawartą w art. 88 ust. 1 tej ustawy. Celem tej regulacji jest ułatwienie funkcjonariuszowi w służbie stałej możliwości zamieszkania w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej. Jest to uzasadnione charakterem zadań funkcjonariuszy, które wymagają z ich strony daleko idącej dyspozycyjności. Lokal, o którym mowa w cytowanym przepisie może być przydzielony z zasobów lokalowych będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów (art. 90 ustawy). Pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego jest alternatywną formą pomocy mieszkaniowej na rzecz funkcjonariuszy, w stosunku do przydziału lokalu mieszkalnego. Treść art. 88 oraz art. 94 ust. 1 ustawy wskazuje, że wymienione tam uprawnienia pozostają ze sobą w ścisłym funkcjonalnym związku, co nakazuje odczytywanie tych regulacji przy uwzględnieniu wykładni systemowej. Wskazany związek uprawnień do otrzymania lokalu mieszkalnego i pomocy finansowej na jego uzyskanie doprowadziły Sąd pierwszej instancji do konkluzji, że jakkolwiek art. 95 ust. 1 ustawy o Policji expressis verbis odnosi się do przydziału lokalu mieszkalnego, to względy wykładni systemowej i celowościowej nakazują przyjęcie, że wymienione w tym przepisie przesłanki negatywne mają zastosowanie również w odniesieniu do uprawnienia do pomocy finansowej w uzyskaniu lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 94 ustawy. Sąd podkreślił dalej, że najważniejszym dla ziszczenia się przesłanki warunkującej uzyskanie pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, jest ustalenie - czy w dacie składania wniosku funkcjonariusz ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, czy też nie. Nie bez znaczenia pozostaje zatem tytuł prawny do lokalu jakim dysponuje ubiegający się o pomoc funkcjonariusz. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazał, iż wniosek o uzyskanie pomocy finansowej na zakup lokalu skarżący złożył po 6-ciu miesiącach od daty zakupu tego lokalu. Tym samym zasadne stało się uznanie przez organ, iż obie te czynności (zakup lokalu i złożenie wniosku o pomoc finansową) nie pozostają ze sobą w bliskim związku. Trudno także zaakceptować sytuację, w której prace remontowe w lokalu nadającym się do zamieszkania trwały 6 miesięcy. Trafna jest zatem w ocenie Sądu argumentacja organu, iż w chwili składania wniosku, funkcjonariusz miał już zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Posiadał bowiem lokal mieszkalny na wiele miesięcy przed złożeniem wniosku o pomoc finansową. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący. Wniósł uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. zgodnie z jej wnioskami. Skarga kasacyjna została oparta na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Autor skargi kasacyjnej wskazał, że zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy art. 88 ust. 1, art. 94 ust. 1 oraz art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, a także § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów. Wskazał, że stan faktyczny co do istotnych dla sprawy okoliczności przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest bezsporny. Zdaniem skarżącego kasacyjnie doszło jednak do naruszenia prawa materialnego w postaci wymienionych powyżej przepisów poprzez niewłaściwą ich wykładnię, przez uznanie przez Sąd, że złożenie przez funkcjonariusza wniosku o pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego musi być uprzednie w stosunku do daty wejścia w posiadanie tego lokalu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Kwestię mieszkań służbowych funkcjonariuszy Policji regulują przepisy rozdziału 8 (art. 88 i nast.) ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 1782). Wynika z nich zasada, że policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z odrębnych przepisów. Natomiast policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1). Z powołanych przepisów wynika, że przesłanką pozytywną otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale jest status policjanta w służbie stałej. Jednak ustawa o Policji przewiduje też przesłanki negatywne, nie pozwalające na przydział lokalu. Wymienia je art. 95 ust. 1 ustawy i są one, oprócz wymienionej w pkt 1, identyczne jeśli idzie o niemożność przydziału lokalu, jak i przyznanie pomocy finansowej na jego uzyskanie, jako prawa zamiennego, alternatywnego wobec przydziału lokalu. Jedną z przesłanek negatywnych jest posiadanie przez funkcjonariusza w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy (art. 95 ust. 1 pkt 2). Na tle powyższych regulacji, jak również na tle regulacji dotyczących innych służb mundurowych w kwestiach mieszkaniowych, które są niemalże identycznie unormowane, powstało bogate orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym uchwały Naczelnego Sadu Administracyjnego. W niniejszej sprawie zwrócić przyjdzie uwagę na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OPS 7/08. Odnosi się ona co prawda do funkcjonariuszy Służby Więziennej, jednak wobec tożsamości regulacji w zakresie uprawnień funkcjonariuszy tej służby dot. mieszkań z unormowaniami dot. funkcjonariuszy Policji, teza tej uchwały może mieć zastosowanie w niniejszej sprawie. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, ze nabycie przez funkcjonariusza domu mieszkalnego przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy finansowej nie wyklucza samo przez się przyznania tej pomocy. W uzasadnieniu uchwały Sąd zajmował się m.in. kwestią, na jaką datę - nabycia lokalu czy złożenia wniosku - należy oceniać uprawnienia funkcjonariusza do uzyskania pomocy finansowej. Sąd stwierdził, że skoro pomoc finansowa jest świadczeniem udzielanym na wniosek, a nie z urzędu, to dopiero po złożeniu wniosku wraz z dokumentacją jest rozważana kwestia czy funkcjonariusz spełnia warunki do otrzymania świadczenia. Spełnienie przesłanek musi być zatem ocenione na dzień złożenia wniosku, a nie na dzień zakupu lokalu. W niniejszej sprawie zarówno organy Policji, jak i Sąd pierwszej instancji uznały, że skarżący w dacie złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej na zakup lokalu miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe - posiadał bowiem lokal mieszkalny, który nabył kilka miesięcy wcześniej. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego reprezentowanym w powołanej uchwale co do daty, na jaką ma być dokonywana ocena przesłanek przyznania pomocy finansowej. Jednak na uwadze należy mieć to, że każda sprawa administracyjna jest sprawą indywidualną i przez pryzmat jej stanu faktycznego należy oceniać przesłanki materialne. Zresztą z uzasadnienia tej uchwały i jej tezy taki właśnie wniosek należy wyprowadzić (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. akt 784/15). Teza, że złożenie wniosku po dokonaniu zakupu lokalu przez funkcjonariusza samo przez się nie wyklucza pomocy finansowej, jak najbardziej ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Poza sporem pozostaje, że przed zakupem lokalu (tj. przed dniem 15 maja 2013 r.) w odniesieniu do skarżącego spełniona została przesłanka pozytywna z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji i brak było przesłanki negatywnej z art. 95 ust. 1. W takiej sytuacji miał on prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, jako świadczenia zamiennego za prawo do przydziału na podstawie decyzji administracyjnej. Z prawa zamiennego usiłował skorzystać, wobec tego, że zaspokoił swoją potrzebę mieszkaniową we własnym zakresie - nabył lokal mieszkalny, zaciągając kredyt bankowy. Rzeczywiście wniosek o przyznanie tej pomocy złożył po kilku miesiącach od nabycia lokalu ( w dniu 10 stycznia 2014 r.), jednak nie zmienia to faktu, że domagał się pomocy finansowej na zakup lokalu, jako zamiennego świadczenia za przydział, a przesłanki pozytywne spełniał, przy braku negatywnych. Stanowisko organów Policji i Sądu pierwszej instancji prowadzi do wniosku, że gdyby skarżący złożył wniosek przed datą zakupu lokalu, to pomoc finansową mógłby uzyskać. Utracił prawo do tego świadczenia jedynie z uwagi na znaczny upływ czasu pomiędzy nabyciem lokalu a złożeniem wniosku. Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale stwierdził, że złożenie wniosku o pomoc po nabyciu lokalu samo przez się przyznania tej pomocy nie wyklucza. W niniejszej sprawie taka właśnie sytuacja ma miejsce. Wskazać przy tym przyjdzie, iż zasadą jest, że wniosek o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego powinien być złożony przed uzyskaniem lokalu lub domu jednorodzinnego. Dokonując jednak wykładni celowościowej przepisów rozdziału 8 ustawy o Policji, nie sposób podzielić stanowiska, że zakup lokalu mieszkalnego w okolicznościach, w których funkcjonariusz spełnia wszelkie warunki do uzyskania pomocy finansowej na jego zakup, przekreśla możliwość uzyskania tej pomocy tylko dlatego, że wcześniej nie został złożony wniosek. Trafnie też zauważa skarżący kasacyjnie, że treść § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej (...), stanowi wręcz potwierdzenie powyższego stanowiska. Skoro bowiem jednym z dokumentów dołączanych do wniosku o udzielenie pomocy może być umowa kupna lokalu sporządzona w formie aktu notarialnego, to znaczy, że prawodawca dopuszcza możliwość złożenia wniosku już po zakupie mieszkania. Nie można przy tym wykluczyć, że opóźnienie w złożeniu wniosku o udzielenie pomocy, może w skrajnych przypadkach prowadzić do nadużycia uprawnień funkcjonariuszy. Gdyby tak miało być, wówczas jak najbardziej zasadną byłaby odmowa udzielenia tej pomocy. W takiej jednak sytuacji obowiązkiem organów orzekających będzie wykazanie w toku postępowania i należyte uzasadnienie w wydanych decyzjach, że spóźnione złożenie wniosku miałoby prowadzić do nadużycia prawa. Na marginesie wskazać wypadnie, że składowi orzekającemu w niniejszej sprawie znane są odmienne poglądy prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki NSA z dnia 22 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2773/14 oraz z dnia 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 823/08). Okoliczności niniejszej sprawy powodują jednak, że przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do nieuzasadnionego pozbawienia funkcjonariusza należnego mu z mocy ustawy prawa do pomocy mieszkaniowej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok. Ponadto, ponieważ Sąd uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał jednocześnie skargę uchylając decyzje organów obu instancji na zasadzie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Ponownie prowadząc postępowanie z wniosku skarżącego o udzielenie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, organ zbada, czy na dzień złożenia tego wniosku skarżący spełniał warunki do uzyskania tej pomocy oraz, czy nie zachodzą okoliczności, które świadczyłyby o nadużyciu przez skarżącego prawa do tej pomocy. W przypadku spełnienia warunków i braku negatywnych przesłanek, organ pozytywnie rozpozna wniosek skarżącego. Dodać jeszcze wypadnie, że powołane orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl