III OSK 3448/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 14 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 65/20 w sprawie ze skargi A.C. na bezczynność Rektora [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza, że Rektor [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 29 grudnia 2019 r.; 2. stwierdza, że bezczynność Rektora [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Rektora [...] do rozpatrzenia wniosku z dnia 29 grudnia 2019 r.; 4. zasądza od Rektora [...] na rzecz A.C. kwotę 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 maja 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 65/20 oddalił skargę A.C. na bezczynność Rektora [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 29 grudnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. Do wydania wyroku doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: A.C. wnioskiem z dnia 29 grudnia 2019 r., złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej, zwróciła się do Rektora [...] o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej postępowań dyscyplinarnych w Akademii [...] w zakresie: 1. Ile postępowań dyscyplinarnych wobec pracowników akademickich miało miejsce w AM w ciągu ostatnich 5 lat?; 2. Imiona i nazwiska pracowników akademickich, wobec których postępowanie dyscyplinarne zakończyło się w ciągu ostatnich 5 lat; 3. Dokumenty postępowań dyscyplinarnych wobec pracowników akademickich, o których mowa w pkt. 2. Następnie w dniu 21 stycznia 2020 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Rektora, podnosząc, że organ nie udostępnił żądanej informacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na udzielenie skarżącej żądanej informacji oraz stwierdzenie, że bezczynność w rozpoznaniu wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ bowiem, natychmiast po otrzymaniu skargi na bezczynność, która precyzowała adresata wniosku, przy piśmie z dnia 31 stycznia 2020 r., przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej w dniu 3 lutego 2020 r. udzielił skarżącej odpowiedzi na złożony wniosek. W piśmie procesowym z dnia 4 marca 2020 r. skarżąca odnosząc się do odpowiedzi na skargę podniosła, że wbrew twierdzeniom organu, nie została jej udostępniona żądana informacji w całości, bowiem wnosiła o informacje dotyczące postępowań dyscyplinarnych "pracowników akademickich", zaś udzielona odpowiedź dotyczy wyłącznie "nauczycieli akademickich", a więc jest węższa niż wnioskowana. W takich okolicznościach, powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), uznał, że skarga jest niezasadna. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że przy rozpoznawaniu spraw dotyczących bezczynności czy przewlekłości w udostępnieniu informacji publicznej, kluczowe znaczenie ma materia precyzyjnego formułowania żądania. Tylko klarownie sformułowane żądanie, może w sposób skuteczny zainicjować postępowanie. Bezczynność czy przewlekłość można bowiem przypisać pytanemu podmiotowi tylko wtedy, gdy nie reaguje on na żądanie mimo, iż dotyczyło faktów i było jasne, czytelne i nie budzące wątpliwości co do zakresu przedmiotowego. W ocenie Sądu, nie sposób przypisać pytanemu podmiotowi bezczynności, gdyż nie doszło do skutecznego zainicjowania postępowania. Skarżąca we wniosku zażądała bowiem udostępnienia danych dotyczących nieistniejącego podmiotu. Nigdy nie istniała Akademia [...]. Nawet zaś zakładając, iż wnioskodawczyni miała na myśli Akademię [...], to na dzień złożenia wniosku, jak też w okresie objętym wnioskiem, nie istniał już podmiot o takiej nazwie. Ustawą z dnia 25 kwietnia 2008 r. uczelnia ta otrzymała nazwę Uniwersytet [...]. Skoro wniosek odnosił się do nieistniejącego podmiotu, nie mógł w sposób skuteczny zainicjować postępowania. W konsekwencji tego, nie mógł zaistnieć stan bezczynności po stronie adresata takiego wniosku. Powyższej konkluzji nie zmienia okoliczność, iż pytany podmiot starał się domyślać prawdziwych intencji strony i korespondował z wnioskodawczynią. Pytany podmiot nie ma bowiem obowiązku, a wręcz nie może domyślać się treści żądania. Na marginesie Sąd dodał, iż pełnomocnik skarżącej, podtrzymując żądanie skargi, nie udowodnił tego, aby odpowiedź udzielona przez Rektora nie obejmowała swym zakresem całego żądania wniosku. Pełnomocnik nie pokusił się nawet o uprawdopodobnienie swoich konkluzji i o wyjaśnienie tego, jacy w jego mniemaniu pracownicy akademiccy, oprócz nauczycieli akademickich, podlegają postępowaniu dyscyplinarnemu. Tego rodzaju zaniechanie przesądza również o tym, iż nawet w wymiarze merytorycznym skarga nie udowodniła zarzucanej bezczynności pytanego podmiotu. Z powyższym wyrokiem nie zgodziła się skarżąca, która wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie: 1. art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w związku z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, dalej jako "u.d.i.p.") i art. 13 ust. 1 u.d.i.p., przez błędne uznanie, iż wniosek skarżącej jest nieprecyzyjny, co rzekomo uniemożliwia przypisanie organowi bezczynności; 2. art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. przez zaniechanie prawidłowego ustalenia tożsamości organu; 3. art. 32 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a., przez oddalenie skargi wobec skierowania jej wobec działania nieistniejącego organu w sytuacji, gdy organ pomimo zmiany nazwy zachował swą tożsamość; 4. art. 1 ustawy z dnia 25 kwietnia 2008 r. o nadaniu nowej nazwy Akademii [...], przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż zmiana nazwy przez organ; 5. art. 112 ustawy Prawo o nauce i szkolnictwie wyższym, art. 107 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym w związku z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wniosek skarżącej był nieprecyzyjny, a zatem nie sposób uznać, iż organ posiada wnioskowaną informację. Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez uchylenie decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji w całości i orzeczenie o kosztach postępowania, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy i wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych. W uzasadnieniu podniosła, że pominięcie we wniosku o dostęp do informacji publicznej imienia patrona uczelni publicznej nie może być utożsamione ze wskazaniem w tymże wniosku nieistniejącego podmiotu. Także zmiana nazwy uczelni publicznej - następująca wszakże na mocy ustawy - nie powoduje unicestwienia organu, a jedynie zmianę jego nazwy. Uznanie zatem, że skarżąca wnioskowała o informacje dotyczące nieistniejącego podmiotu jest pozbawione jakichkolwiek podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed sądem pierwszej instancji, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. Mając na uwadze podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie. Bezczynność na gruncie dostępu do informacji publicznej ma miejsce wówczas, kiedy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej i jest skierowany do adresata zobowiązanego do jej udzielenia. Nieudzielenie informacji publicznej i niepowiadomienie, w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. o przyczynach opóźnień i terminie w jakim informacja zostanie udostępniona oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia. Z bezczynnością będziemy mieć zatem do czynienia wtedy, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie zobowiązany organ nie udzieli informacji lub nie podejmie przewidzianych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i dodatkowym terminie albo podejmując te czynności nie udzieli informacji w maksymalnym 2 miesięcznym terminie, albo nie wyda na zasadach przewidzianych w u.d.i.p. decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź decyzji o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 u.d.i.p.). W sprawie nie ulega wątpliwości, że Rektor [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Niesporne jest również, że żądane we wniosku informacje stanowiły informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W sprawie przedmiotem sporu jest natomiast czy wniosek skarżącej kasacyjnie był precyzyjny. Zarówno Rektor jak i Sąd pierwszej instancji uznali, że złożony wniosek nieprecyzyjne określa jego adresata, co z kolei nie mogło w sposób skuteczny zainicjować postępowania, a tym samym doprowadzić do bezczynności. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skarżąca zażądała udostępnienia danych dotyczących nieistniejącego podmiotu. Nigdy nie istniała [...]. Zakładając zaś, iż wnioskodawczyni miała na myśli Akademię [...], to na dzień złożenia wniosku, jak też w okresie objętym wnioskiem, nie istniał już podmiot o takiej nazwie. Ustawą z dnia 25 kwietnia 2008 r. uczelnia ta otrzymała nazwę Uniwersytet [...]. Z powyższym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniosek o udostępnienie informacji publicznej precyzyjnie określa adresata wniosku. Jest nim bowiem "Rektor [...]". Podkreślić należy, że wniosek został wysłany drogą elektroniczną, a zatem wniosek ten został przesłany do organu na adres podany na oficjalnej stronie internetowej Uniwersytetu. Skarżąca kasacyjnie wysłała zatem wniosek na adres Rektora Uniwersytetu. Użycie w temacie wniosku zwyczajowej nazwy Akademia [...] nie powoduje, że wniosek ten jest nieprecyzyjny w określeniu adresata albo że został wysłany do nieistniejącego podmiotu. Rację ma skarżąca kasacyjnie podnosząc, że zmiana nazwy uczelni publicznej - następująca na mocy ustawy - nie powoduje unicestwienia organu, a jedynie zmianę jego nazwy. Rektor Akademii [...] stał się Rektorem Uniwersytetu [...], a zatem organ nadal istnieje i pomimo zmiany nazwy zachował swój byt prawny. Uznanie zatem, że skarżąca wnioskowała o informacje dotyczące nieistniejącego podmiotu jest pozbawione jakichkolwiek podstaw. Jeżeli organ miał natomiast wątpliwości co do złożonego wniosku, to mógł zwrócić się do wnioskodawczyni o jego doprecyzowanie. Nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że nie uzyskała pełnej informacji publicznej. Zwrócić bowiem należy uwagę na treść art. 112 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, w myśl którego pracownikami uczelni są nauczyciele akademiccy oraz pracownicy niebędący nauczycielami akademickimi. W dziale VII ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce zatytułowanym "Odpowiedzialność dyscyplinarna" wprost wskazano na podmioty, które podlegają odpowiedzialności dyscyplinarnej. Z art. 275 powołanej ustawy wynika, że odpowiedzialności dyscyplinarnej podlegają nauczyciele akademiccy. Ponadto z art. 307 i art. 322 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce wynika, że odpowiedzialności dyscyplinarnej podlegają ponadto studenci oraz doktoranci. Przy czym zarówno studenci jak i doktoranci nie są pracownikami niebędącymi nauczycielami akademickimi. Z powyższych przepisów wynika zatem, że jedynymi pracownikami uczelni, którzy podlegają odpowiedzialności dyscyplinarnej są nauczyciele akademiccy. Do pracowników uczelni niebędących nauczycielami akademickimi nie mają zastosowania przepisy określone w Dziale VII ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Powyższe oznacza, że Rektor, udzielając informacji publicznej w zakresie postępowań dyscyplinarnych prowadzonych wobec "pracowników akademickich", udzielił pełnej informacji, gdyż tylko nauczyciele akademiccy jako pracownicy uczelni podlegają odpowiedzialności dyscyplinarnej. Za niezasadny zatem należało uznać zarzut naruszenia art. 112 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Niemniej jednak skarżąca kasacyjnie do dnia wniesienia skargi do Sądu pierwszej instancji, tj. do 21 stycznia 2020 r., nie otrzymała merytorycznej odpowiedzi na swój wniosek z dnia 29 grudnia 2019 r., co bezspornie wynika z akt sprawy. Rektor pozostawał zatem wobec tego wniosku w bezczynności i bezczynność ta trwała również w dniu wniesienia skargi. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji oraz stwierdził, że Rektor Uniwersytetu [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku, o czym orzeczono jak w pkt 1 wyroku. Bezczynność ta ustała jednak po wniesieniu skargi, tj. w dniu 3 lutego 2020 r., gdy Rektor udostępnił wnioskowaną informację. Skoro organ załatwił wniosek przed rozpoznaniem skargi w przewidywanej przepisami u.d.i.p. formie (udostępnił wnioskowaną informację), to brak jest podstaw do zastosowania art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., tj. nakazania organowi udzielenia informacji publicznej. W tych okolicznościach żądanie wnioskodawczyni należało, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., umorzyć, gdyż postępowanie w zakresie wniosku o udostępnienie informacji publicznej stało się bezprzedmiotowe, o czym orzeczono jak w pkt. 3 wyroku. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku). Zauważyć bowiem należy, że w reakcji na skargę Rektor niezwłocznie podjął czynności zmierzające do załatwienia wniosku. Opóźnienie w rozpoznaniu wniosku nie wynikało ze złej woli organu i nie nosiło cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych przez u.d.i.p. Ponadto przekroczenie terminu do udzielenia odpowiedzi nie było nadmierne. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 4 wyroku, na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Koszty te wynoszą 1037 złotych. Na koszty te składają się: wpis od skargi (100 zł), opłata kancelaryjna za sporządzenie i doręczenie uzasadnienia (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł), wynagrodzenie dla pełnomocnika skarżącej kasacyjnie za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (240 zł) oraz wynagrodzenie dla pełnomocnika za udział w pierwszej instancji (480 zł).