II OSK 2378/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 18 października 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 783/11 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. na rzecz [...] Sp. z o.o. w W. kwotę 470 (czterysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 lipca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 783/11, oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] marca 2010 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej PINB, [...], na podstawie art. 71a ust. 4 w związku z art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego na gastronomiczny zlokalizowanego na parterze w budynku przy ul. [...] w W., nakazał [...] Sp. z o.o. w W. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu nr [...] w ww. budynku mieszkalnym, użytkowanego obecnie na cele gastronomiczne. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 19 stycznia 2010 r. w ww. lokalu przeprowadził wizję, stwierdzając, że od 16 grudnia 2009 r. lokal ten użytkowany jest jako lokal gastronomiczny. Wcześniej, pomieszczenia te były użytkowane w części jako bank, a w części jako sklep obuwniczy. W związku ze zmianą sposobu użytkowania lokalu dokonano jego częściowej przebudowy polegającej na: rozebraniu części ścianek wewnątrz lokalu i pobudowaniu nowych wraz ze zmianą ich usytuowania, dokonano częściowej przebudowy istniejącej instalacji elektrycznej, wodno-kanalizacyjnej, wentylacji mechanicznej i grawitacyjnej. Ponadto wykonano roboty aranżacyjne, tj. wyłożenie części ścian kamieniem, malowanie, wyposażenie lokalu w maszyny i urządzenia dla potrzeb lokalu gastronomicznego w tym kuchnię. Wg oświadczenia najemcy roboty wykonano w okresie 2 listopada - 15 grudnia 2009 r. Organ I instancji ustalił, że najemca ani właściciel lokalu nie posiadali stosownego pozwolenia na wykonanie ww. robót oraz pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokalu. W związku z ww. ustaleniami PINB [...] wszczął postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego na gastronomiczny zlokalizowanego na parterze w budynku przy ul. [...] w W. Następnie postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. PINB [...] wstrzymał użytkowanie lokalu nr [...] zaadaptowanego na lokal użytkowy o charakterze gastronomicznym w budynku przy ul. [...] w W. bez wymaganego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania oraz nałożył na [...] Sp. z o.o. obowiązek przedstawienia, w terminie 2 miesięcy od daty otrzymania postanowienia, określonych dokumentów. W dniach 5 marca 2010 r. oraz 15 marca 2010 r. do organu wpłynęły pisma Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w W. dotyczące użytkowania lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. na działalność gastronomiczną, pomimo wydanego przez PINB [...] postanowienia o wstrzymaniu jego użytkowania. W związku z powyższym w dniu 19 marca 2010 r. organ I instancji przeprowadził kolejną kontrolę lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W., stwierdzając, że obowiązek wynikający z postanowienia Nr [...] nie został wykonany. Lokal w dalszym ciągu użytkowany jest jako gastronomiczny pod szyldem "[...]". Zgodnie z art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części." Wyrokiem z dnia 28 października 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1512/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej WINB, z dnia [...] czerwca 2010 r. Nr [...], którą uchylono decyzję PINB [...] Nr [...] oraz z urzędu poprzedzające je postanowienie PINB [...] Nr [...] i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że bezspornym jest w rozpatrywanej sprawie, iż zmiana sposobu użytkowania lokalu nastąpiła w sposób samowolny bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia. W ocenie Sądu ustalony fakt użytkowania przedmiotowego lokalu pomimo wydania postanowienia wstrzymującego jego użytkowanie, obligowało organ nadzoru budowlanego, stosownie do dyspozycji art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, do wydania decyzji, nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu. Nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania, wynikającego z tego przepisu, ustawodawca nie pozostawił uznaniu administracyjnemu organu. Ponadto Sąd stwierdził, że organ I instancji prawidłowo skierował nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania do najemcy [...] Sp. z o.o., tym samym za wadliwe uznał stanowisko organu odwoławczego, iż nakaz ten winien był zostać skierowany do Miasta [...] jako właściciela obiektu. Najemca bowiem był inwestorem, który dokonał samowolnej zmiany użytkowania obiektu, i to na nim spoczywał obowiązek sporządzenia stosownej dokumentacji i uzyskania wymaganych pozwoleń. Zdaniem Sądu inwestor – [...] Sp. z o.o. posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikające z umowy najmu, która przewidywała możliwość wykonywania przez najemcę za zgodą wynajmującego prac budowlanych, a zgoda taka została udzielona przez właściciela ww. lokalu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., Nr [...], M. WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., w związku z prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 1512/10, po ponownym rozpoznaniu odwołania [...] Sp. z o.o., utrzymał w mocy decyzję PINB [...] Nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W ocenie WINB, z całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie bezsprzecznie wynika, że [...] Sp. z o.o., będąca najemcą przedmiotowego lokalu użytkowego w 2009 roku dokonała samowolnej zmiany sposobu jego użytkowania, adaptując ten lokal na cele gastronomiczne. W tym stanie rzeczy organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego prawidłowo przeprowadził w niniejszym przypadku postępowanie administracyjne w trybie przepisów art. 71a Prawa budowlanego. Nie ulega też wątpliwości WINB, że najemca nie podporządkował się nakazowi wstrzymania użytkowania przedmiotowego lokalu jako lokalu gastronomicznego, co zgodnie z przepisami art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane, obligowało organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania tej części obiektu. Tym samym należy stwierdzić, że wydana przez PINB [...] decyzja nr [...] jest prawidłowa i zgodna z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa materialnego. Ponadto organ II instancji wskazał, iż o tym, że adresatem decyzji organu I instancji powinien być najemca lokalu nr [...], czyli [...] Sp. z o.o., przesądził natomiast WSA w Warszawie w wyroku sygn. akt: VII SA/Wa 1512/10. Kierując się powyższym, przy jednoczesnym wymogu uwzględnienia przez organ administracyjny orzekający w sprawie wytycznych wynikających z ww. wyroku sądowego, WINB wskazał, że zarzuty strony skarżącej co do nieprawidłowego oznaczenia adresata obowiązku określonego w decyzji PINB [...] Nr [...] są chybione i jako takie pozostają bez wpływu na kształt podjętego rozstrzygnięcia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] Sp. z o.o., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W skardze zarzucono naruszenie: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące jego zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, przez co wydano decyzję, która narusza słuszny interes obywateli; art. 8 k.p.a., poprzez nieprzyczynienie się przez organ wyższego stopnia do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa; art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak wezwania strony przez organ odwoławczy do wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności niewyjaśnienie, czy skarżąca wykonała właściwie ciążący na niej obowiązek wynikający z art. 71 Prawa budowlanego. Ponadto, w ocenie strony skarżącej, zaskarżona decyzja narusza jej interes prawny oraz ogólnie pojmowane zasady współżycia społecznego. Naruszenie to polega na odebraniu stronie skarżącej uprawnienia przysługującego jej w związku z wykonaniem w całości obowiązku nałożonego postanowieniem PINB Nr [...], poprzez złożenie wszelkich dokumentów wymaganych niniejszym postanowieniem na podstawie art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, a przez to spełnienie przesłanek wykluczających konieczność wydania decyzji o nakazie przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu przy [...]. W odpowiedzi na skargę M. WINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ uwzględniając związanie Sądu rozpatrującego obecnie sprawę wyrokiem WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1512/10 nie można skutecznie zarzucić, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 8, 10 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu, M. WINB, wydając zaskarżoną decyzję, w pełni przyjął ocenę prawną wyrażoną w wyroku sygn. akt VII SA/Wa 1512/10, który zapadł w niniejszej sprawie. Z tego względu brak jest podstaw do uznania, że przeprowadzone przez organ odwoławczy postępowanie posiada wady prawne. W wymienionym wyżej wyroku Sąd uznając, że brak jest podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., przesądził o zasadności zastosowania w niniejszej sprawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, poprzez wydanie decyzji o nakazie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu. Ponadto Sąd stwierdził, że organ I instancji prawidłowo skierował nakaz przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania do najemcy, tj. [...] Spółki z o.o. Tym samym za wadliwe uznał stanowisko organu odwoławczego, iż ww. nakaz winien być skierowany do Miasta [...] jako właściciela obiektu. Z tego względu M. WINB, rozpoznając ponownie odwołanie do decyzji organu I instancji, stosownie do dyspozycji art. 153 p.p.s.a. nie mógł orzec odmiennie od wyrażonej w ww. wyroku oceny prawnej. Organ II instancji za wskazaniami wyroku w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1512/10 przyjął więc, że najemca ([...] Sp. z o.o.), jako inwestor, nie podporządkował się nakazowi wstrzymania użytkowania przedmiotowego lokalu jako lokalu gastronomicznego, co zgodnie z art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, obligowało organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania tej części obiektu. Jak wynika z akt sprawy, postanowienie organu I instancji o wstrzymaniu użytkowania ww. lokalu nie zostało wykonane przez zobowiązanego i to właśnie ta okoliczność stanowiła materialnoprawną podstawę do zastosowania art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego. Przepis ten ma charakter restrykcyjny i winien być zastosowany w przypadku zlekceważenia przez stronę postępowania nakazu zawartego w akcie administracyjnym. Ponadto wydanie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania, na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, ustawodawca nie pozostawił uznaniu administracyjnemu organu. Nakaz jest bezwzględnym obowiązkiem, którego niewykonanie wiąże się z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1860/07, publ. https://cbois.nsa.gov.pl/). Podnoszone zatem przez stronę zarzuty związane z podjęciem przez nią działań w kierunku legalizacji samowoli użytkowej, w tym przygotowanie odpowiednich dokumentów nie miało już żadnego znaczenia dla zastosowania wymienionego przepisu, a zatem i zarzuty związane z niezbadaniem tych kwestii przez organy nie mogły być skuteczne. Dlatego w ocenie Sądu, M. WINB prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 153 p.p.s.a., uznając, że wydana przez PINB [...] decyzja Nr [...] jest prawidłowa i zgodna z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa materialnego (art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego). Z tego względu podnoszona w skardze okoliczności późniejszego uzupełnienia wymaganej dokumentacji jest bez znaczenia dla prawidłowości nałożonego nakazu. W związku z powyższym, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] Sp. z o.o. w W., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: I. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1 i art. 71 a Prawa budowlanego, poprzez niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji, gdy z wadliwych ustaleń organów administracji co do stanu faktycznego w sprawie, podjętych wskutek niezbadania przez te organy, czy działanie strony wypełnia znamiona z art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, w konsekwencji czego doszło do niewłaściwego zastosowania art. 71 a powyższej ustawy i podjęcia nieprawidłowego rozstrzygnięcia. II. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. Art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), dalej p.u.s.a., art. 3 § 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia w toku postępowania przed organem I i II instancji następujących przepisów: a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, przez co wydanie zaskarżonej decyzji, która narusza słuszny interes obywateli; b) art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ wyższego stopnia do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów Państwa. 2. Art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 pkt 1, art. 145 § 2 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia w toku postępowania przed organem II instancji przepisu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. skutkującego nieważnością tej decyzji. 3. Art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niewyjście przez Wojewódzki Sąd Administracyjny poza granice skargi, w sytuacji, gdy Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, powinien w niniejszej sprawie to uczynić. 4. Art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez bezkrytyczne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalonego przez organ I i II instancji stanu faktycznego sprawy bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny. 5. Art. 153 p.p.s.a. poprzez ograniczenie oceny niniejszej sprawy jedynie do faktu związania Sądu, rozpatrującego obecnie sprawę oraz organu II instancji rozstrzygającego odwołanie, wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 28 października 2010 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1512/10), pomimo że powyższe nie zwalnia organu II instancji od ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w pełnym zakresie, a Sądu od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w pełnym zakresie, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego uznania, że organ II instancji oraz Sąd są związane treścią poprzednio wydanego wyroku. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Rozstrzygając sprawę, w granicach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności rozważenia wymagał zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Wydając zaskarżony wyrok, Sąd I instancji uznał, że w wyroku z dnia 28 października 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1512/10 WSA w Warszawie przesądził o zasadności zastosowania w sprawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego. Z taką oceną zakresu związania wskazanym wyrokiem nie sposób się zgodzić. Mianowicie należy mieć na względzie, że w wyroku z dnia 28 października 2010 r. WSA w Warszawie, oceniając zgodność z prawem decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], uznał, że została ona wydana z oczywistym naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie ocenił okoliczności sprawy i tym samym nie odniósł się w wymaganym stopniu do zgromadzonego materiału dowodowego. Zatem z omawianego rozstrzygnięcia nie wynika, aby w sposób wiążący zostały przesądzone ustalenia faktyczne poczynione przez organy nadzoru budowlanego, prowadzące do zastosowania przepisów Prawa budowlanego. Wprawdzie Sąd w omawianym wyroku stwierdził, że bezspornym jest, iż zmiana sposobu użytkowania lokalu nastąpiła w sposób samowolny bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia. Natomiast konsekwencją dalszego użytkowania lokalu pomimo wydania postanowienia wstrzymującego jego użytkowanie było zastosowanie przez organ na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu. Jednakże takie stwierdzenie w kontekście zarzutu Sądu co do tego, że organ odwoławczy nie ocenił okoliczności sprawy i tym samym nie odniósł się w wymaganym stopniu do zgromadzonego materiału dowodowego nie może zostać odczytane jako wiążąca ocena prawna co do zasadności zastosowania w sprawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego. Po pierwsze, uznanie omawianego stanowiska za wiążącą ocenę prawną powodowałoby wewnętrzną sprzeczność rozstrzygnięcia Sądu. Po wtóre, nie można tracić z pola widzenia., że przedmiot oceny WSA w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1512/10 stanowiła decyzja kasacyjna wydana przez organ odwoławczy, w której ten organ zakwestionował wyłącznie zasadność skierowania decyzji przez organ I instancji do [...] Spółki z o.o., a nie do Miasta [...]. W gruncie rzeczy omawianym wyrokiem WSA w Warszawie przesądził wyłącznie, że najemca lokalu może być adresatem decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu. Uwzględniając powyższe rozważania należało dojść do wniosku, że Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok błędnie ocenił zakres związania, wynikający z wyroku z dnia 28 października 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1512/10, dopuszczając się tym samym naruszenia art. 153 p.p.s.a. Przechodząc do oceny dalszych zarzutów skargi kasacyjnej za trafny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Mianowicie Sąd I instancji, błędnie odczytując zakres związania wyrokiem z dnia 28 października 2010 r., nie zweryfikował, czy organy nadzoru budowlanego w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny w sprawie. Należy bowiem mieć na względzie, że stosownie do art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie, którym wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów. Postanowienie to jest niezaskarżalne (nie przysługuje na nie zażalenie). W związku z tym, zgodnie z zasadą określoną w art. 142 k.p.a., postanowienie to strona może zaskarżyć w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie. W omawianym przypadku decyzją taką jest decyzja wydana na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, nakazująca przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Dlatego rozpoznając skargę na decyzję, wydaną na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, należy również dokonać oceny, czy w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające wydanie postanowienia na podstawie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego, a więc czy w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymagającego uprzedniego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Analiza powinna dotyczyć nie tylko kwestii czy działalność podjęta w obiekcie budowlanym lub jego części stanowiła zmianę sposobu użytkowania w rozumieniu przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Rozważenia bowiem wymaga także czy ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części związane było wykonanie robót budowlanych. Trzeba bowiem mieć na względzie, że zgodnie z przepisem art. 71 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę – rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę. Z niniejszego uregulowania wynika, że zmiana użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wiążąca się z wykonaniem robót budowlanych, wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, możliwa jest do zrealizowania wyłącznie w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. Natomiast w przypadku, kiedy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych odpowiednie zastosowanie mają przepisy art. 30 ust. 2 – 4 Prawa budowlanego (art. 71 ust. 6 pkt 2 Pr. bud.). Jak wynika z materiałów znajdujących się w aktach administracyjnych (między innymi pismo Urzędu Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., protokół [...] z dnia [...] stycznia 2010 r.) w sprawie twierdzono, że doszło do wykonania robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania lokalu bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wobec tego w pierwszej kolejności rozważenia wymagała kwestia, czy inwestor wykonał roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, czy roboty te związane były ze zmianą sposobu użytkowania lokalu. Legalizacja robót budowlanych wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia prowadzona może być w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W takim przypadku w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Oznacza to, że w sytuacji wykonania robót budowlanych, związanych ze zmianą użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez pozwolenia na budowę albo zgłoszenia legalizacja samowoli budowlanej następuje w trybie przewidzianym art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Nie jest możliwe w takiej sytuacji przeprowadzenie legalizacji wyłącznie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Postępowanie powinno dotyczyć samowoli budowlanej w całym zakresie, gdyż tylko wówczas można doprowadzić obiekt budowlany lub jego część do stanu zgodnego z prawem. Wobec powyższego należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji błędnie zaakceptował rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego wydane w oparciu o niepełną analizę stanu faktycznego. Tym samym doszło do niewłaściwego zastosowania art. 71 ust. 1 i art. 71a Prawa budowlanego. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.