I SA/Wa 2722/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bożena Marciniak, sędzia WSA Gabriela Nowak, , po rozpoznaniu w dniu 28 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. W. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 października 2020 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2019 r. znak [...], 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz K. W. 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Postanowieniem z [...] maja 2019 r. Wojewoda [...] (Wojewoda) zawiesił postępowanie z wniosku M. T. o ustalenie, że grunty położone w [...], obręb [...], stanowiące dawne parcele katastralne z obrębu [...] objęte planem parcelacyjnym sporządzonym w dniu [...] lipca 1931 r. przez mierniczego przysięgłego M. K., zatwierdzonym uchwałą Wydziału Powiatowego powiatu [...] z dnia [...] września 1931 r., szczegółowo opisane w postanowieniu, nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowegto z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (tekst jedn. Dz. U. 1945, Nr 3, poz. 13, dalej "dekret o reformie rolnej"), do czasu prawomocnego zakończenia się postępowania sądowoadministracyjnego w tożsamej przedmiotowo sprawie administracyjnej o sygn. Wojewody [...] [...] (sygn. Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi - [...]). Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w tożsamej przedmiotowo sprawie administracyjnej aktualnie toczy się postępowanie sądowoadministracyjne (w związku z złożonym odwołaniem od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r., sygn. [...] oraz skargą na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2018 r., sygn. [...], dalej: decyzja MRiRW), w stosunku do której nie zostało wydane orzeczenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie). Jednym z istotnych zagadnień niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ustalenie kręgu podmiotów posiadających interes prawny do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie niepodpadania nieruchomości pod przepisy dekretu o reformie rolnej. W związku z powyższym Wojewoda uznał, że zagadnienie to stanowi tzw. zagadnienie wstępne - sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego kończącego postępowanie uzależnione jest od rozstrzygnięcia powstałej kwestii prejudycjalnej przez WSA w Warszawie. Po rozpoznaniu zażalenia K. W. (Skarżąca) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Minister) utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. Wojewoda umorzył wszczęte na wniosek E. L. postępowanie o stwierdzenie, że nieruchomości objęte planem parcelacyjnym sporządzonym [...] lipca 1931 r., zatwierdzonym uchwałą Wydziału Powiatowego Powiatu [...] z dnia [...] września 1931 r.. nie podlegały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, powołując się na brak interesu prawnego E. L. do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie takiego postępowania. Po rozpoznaniu odwołania Minister decyzją z [...] grudnia 2018 r., utrzymał decyzję Wojewody w mocy podzielając jego stanowisko odnośnie bezprzedmiotowości postępowania wynikającej z braku legitymacji procesowej wnioskodawcy. Wyrokiem z 18 lipca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 323/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na tę decyzję. [...] Sp. z o. o. i W. S. skierowali do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 lipca 2019 r. Minister wyjaśnił dalej, że istotą sporu zawisłego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest ustalenie, czy osoby, które zawarły ze spadkobiercami S. M. umowę sprzedaży praw spadkowych, sporządzoną w formie aktu notarialnego z [...] lipca 2006 r., Rep. [...] [...], słusznie wywodzą istnienie po ich stronie interesu prawnego do udziału w prowadzonym na podstawie § 5 rozporządzenia postępowaniu dotyczącym przedmiotowych nieruchomości. NSA rozstrzygnie zatem w sposób wiążący, czy krąg stron postępowania obejmuje spadkobierców S. M., czy też osoby, które nabyły od nich prawa spadkowe w drodze kupna. Rozstrzygnięcie powyższego sporu będzie miało wpływ na ustalenie osób, którym przysługuje uprawnienie do bycia stroną postępowania prowadzonego na podstawie § 5 rozporządzenia w odniesieniu do przedmiotowych nieruchomości. Minister wskazał, że konsekwencją podzielenia stanowiska Skarżącej, że wydanie przez NSA wyroku w ww. sprawie nie stanowi warunku niezbędnego do zakończenia postępowania zawieszonego zaskarżonym postępowaniem prowadziłoby do sytuacji, w której wydane zostałyby równolegle dwie decyzje, wydane w odniesieniu do tego samego przedmiotu, skierowane do dwóch kręgów stron, z których jednakże tylko jeden byłby prawidłowo ustalony. Biorąc powyższe pod uwagę Minister uznał za zasadne zawieszenie postępowania zgodnie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Skarżąca wniosła na powyższe postanowienie skargę do tutejszego sądu zarzucając mu naruszenie : 1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezasadne utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia Wojewody z [...] maja 2019 roku w przedmiocie zawieszenia postępowania, podczas gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, co w konsekwencji oznaczało konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do merytorycznego rozpatrzenia wniosków M. T. i Skarżącej o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomości wymienione we wniosku Skarżącej nie podpadały pod działanie dekretu o reformie rolnej; 2. naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i tym samym niezasadne utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia o zawieszeniu postępowania w niniejszej sprawie (wszczętego na wniosek M. T., poparty następnie wnioskiem Skarżącej) do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w innej sprawie (tj. tożsamej przedmiotowo sprawie, lecz wszczętej na wniosek innego podmiotu, która toczyła się przed Wojewodą [...] pod sygn. akt: [...], a zakończona została ostateczną decyzją o umorzeniu ze względu na brak wniosku pochodzący od uprawnionego podmiotu), podczas gdy kwestia przysługiwania uprawnienia do złożenia wniosku o stwierdzenie niepodpadania nieruchomości pod działanie o reformie rolnej innym osobom nie ma wpływu na ocenę przysługiwania tegoż uprawnienia Skarżącej i M. T., a zatem rozstrzygnięcie postępowania sądowoadministracyjnego, na które powołał się organ, nie będzie stanowiło rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest zasadna, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody naruszały przepisy prawa w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu. Sąd przypomina na wstępie, że w postępowaniu zakończonym nieprawomocnym wyrokiem tutejszego sądu z 18 lipca 2019 r. I SA/Wa 323/19 spór dotyczył tego, czy nabywcy udziałów w spadku po dawnym właścicielu gruntów położonych w [...], obręb [...], stanowiących dawne parcele katastralne z obrębu [...] objętych planem parcelacyjnym sporządzonym w dniu [...] lipca 1931 r. przez mierniczego przysięgłego M. K., zatwierdzonym uchwałą Wydziału Powiatowego powiatu [...] z dnia [...] września 1931 r. posiadali przymiot strony w rozumieniu § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10., poz. 5 , dalej "rozporządzenie"). Postępowanie zakończone powyższym wyrokiem dotyczyło więc tej samej nieruchomości. Strony owego postępowania wywodziły swój interes prawny z umów nabycia udziałów w spadku po byłym właścicielu przedmiotowej nieruchomości. W wyroku z 18 lipca 2019 r. sąd podzielił stanowisko organów obu instancji, że wobec treści przepisów dekretu o reformie rolnej, brak jest podstaw do twierdzenia, że nabywcy udziałów w spadku po byłym właścicielu na mocy art. 1053 kc weszli w jego prawa i mogą skutecznie domagać się wszczęcia postępowania na podstawie § 5 rozporządzenia. Sąd wyjaśnił, że prawo do domagania się ustalenia, że nieruchomość nie podpadała pod działanie dekretu była uprawnieniem, a nie roszczeniem i dla tego rodzaju żądania wyłącznie właściwa była droga postępowania administracyjnego. Stosownie do treści § 6 rozporządzenia w zw. z art. 2 dekretu o reformie rolnej, uprawnienie to przysługiwało wyłącznie właścicielom nieruchomości. Żądanie dochodzone w trybie § 5 rozporządzenia jest prawem o charakterze publicznoprawnym. W tego rodzaju stosunku prawnym podmioty nie są równorzędne, nie występują na równorzędnej pozycji (dotyczą obowiązków o charakterze publicznoprawnym). Sąd wskazał również, że uprawnienia do domagania się stwierdzenia, że nieruchomość nie podlegała przejęciu na cele reformy rolnej nie są zbywalne w drodze umów cywilnoprawnych. Jeszcze w czasie trwania postępowania zakończonego wydaniem decyzji z Ministra z dnia [...] grudnia 2018 r. która podlegała kontroli tutejszego sądu w wyroku z 18 lipca 2019 r. M. T. wystąpił z kolejnym wnioskiem o ustalenie, że przedmiotowe nieruchomości nie podpadały pod działanie dekretu o reformie rolnej. Okolicznością niesporną w sprawie jest fakt, że M. T., jeden ze spadkobierców właściciela nieruchomości nie dokonywał zbycia udziałów w spadku na rzecz osób trzecich. Zbycia takiego dokonała natomiast Skarżąca. Powstaje zatem pytanie, czy rozstrzygnięcie przez sąd administracji kwestii legitymacji prawnej nabywcy udziałów w spadku do żądania ustalenia, że nieruchomość nie podpadała pod działanie dekretu o reformie rolnej jest zagadnieniem prejudycjalnym w postępowaniu o ustaleni tej kwestii wszczętym przez spadkobiercę, który nie dokonywał rozporządzenia udziałami w spadku oraz przez spadkobierczynię, która takiego rozporządzenia dokonała. W ocenie sądu na tak postawione pytanie udzielić należy odpowiedzi przeczącej. Pojęcie zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. obejmuje sytuacje, w których rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Sąd podkreśla w tym miejscu, że od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści, albowiem prejudycjalność zachodzi tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. To zaś, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji nie przesądza samo w sobie o istnieniu zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zatem, przez zagadnienie wstępne rozumie się stan, w którym wydanie orzeczenia co do istoty sprawy nie jest możliwe bez rozstrzygnięcia sprawy przez inny organ lub sąd, przy czym istota tej sprawy dotyczy jednocześnie przesłanki drugiej sprawy. Nie chodzi więc o konieczność wyjaśnienia okoliczności sprawy, będących nawet w ścisłym związku ze sprawą, lecz o rozstrzygnięcie spełnienia przesłanki (pozytywnej bądź negatywnej), której organ samodzielnie nie może rozstrzygnąć, gdyż jest to materia będąca w kompetencji innego organu. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie organy mogą rozstrzygnąć samodzielnie, czy M. T. przysługuje przymiot strony co pozwala na wszczęcie postępowania o ustalenie czy określone przez niego we wniosku parcele podpadały pod działanie dekretu o reformie rolnej czy też nie. Mogą również rozstrzygnąć samodzielnie, czy przymiot strony przysługuje Skarżącej czy też nabywcom udziałów w spadku. Wyrok wydany przez NSA po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku tutejszego sądu z 18 lipca 2019 r. I SA/Wa 323/19 może stanowić informację co do wykładni przyjętej przez ten sąd. Jednak nawet bez znajomości rozstrzygnięcia NSA organ administracji może wskazane wyżej kwestie rozstrzygnąć samodzielnie. Przedstawiona przez NSA wykładnia może wpłynąć na treść rozstrzygnięcia, które podjęte zostanie przez organy, nie warunkuje jednak samego rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie bowiem przymiotu strony w stanie faktycznym niniejszej sprawy wymaga dokonania wykładni przepisów prawa i oceny przedstawiony zawartych przez strony umów rozporządzenia udziałami w spadku. Z powyższych względów, uznając że rozstrzygnięcia organów obu instancji naruszają art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który to przepis sąd uznaje za przepis prawa materialnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania sądowego sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz Skarżącej zwrot uiszczonego przez nią wpisu sądowego oraz kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.