I OW 136/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody M. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą M. a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w N. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku T. S., R. S., K. A., L. K., J. A. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w N. z dnia [...] sierpnia 1972 r. nr [...], decyzji z dnia [...] marca 1973 r. nr [...] oraz decyzji z dnia [...] listopada 1973 r. nr [...]o oddaniu w użytkowanie wieczyste nieruchomości postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. jako organ właściwy do rozpoznania przedmiotowego wniosku. UZASADNIENIE Wojewoda M. złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą M. a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w N. poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku T. S., R. S., K. A., L. K. oraz J. A. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w N. z dnia [...] listopada 1973 r. nr [...] o oddaniu w użytkowanie wieczyste nieruchomości ozn. jako dz. nr [...] o pow. 0,0445 ha, obr. 70, decyzji z dnia [...] sierpnia 1972 r. Nr [...], o oddaniu w użytkowanie wieczyste nieruchomości ozn. jako działka nr [...] o pow. 0,0397 ha obr. [...] oraz decyzji z dnia [...] marca 1973 r. nr [...] o oddaniu w użytkowanie wieczyste nieruchomości ozn. jako działka nr [...] o pow. 0,0334 ha obr. [...], ewentualnie o stwierdzenie wydania ich z naruszeniem prawa w przypadku ustalenia, że nie doszło do nieodwracalnych skutków prawnych. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że T. S., R. S., K. A., L. K. oraz J. A. złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. wniosek o stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa powyższych decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w N. Postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] października 2008 r. wniosek ten został przekazany Wojewodzie M. celem rozpatrzenia W uzasadnieniu postanowienia Kolegium stwierdziło, że skoro nieruchomości, których dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste wydanych przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w N.nie stanowią obecnie własności gminy, to samorządowe kolegium odwoławcze nie jest organem właściwym do rozpatrzenia tego wniosku. Wojewoda stwierdził, że art. 157 § 1 k.p.a. wskazuje, że właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, ten organ. Zgodnie zaś z art. 19 powyższej ustawy organy administracji publicznej są zobowiązane do badania i przestrzegania swojej właściwości do rozpatrywania sprawy na każdym etapie prowadzonego postępowania. Organ wskazał, iż właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze organów administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a następnie określa się organ wyższego stopnia na podstawie art. 17 k.p.a. W niniejszej sprawie ostateczne decyzje w przedmiotowych sprawach wydane zostały przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w N. na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (tekst jednolity Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159. zpóźn. zm.). Wojewoda stwierdził, iż w obecnej strukturze organów administracji publicznej nie występuje organ o nazwie "prezydium miejskiej rady narodowej". W dacie wydawania kwestionowanych decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w N. działające na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (tekst jednolity Dz.U. z 1958 r. Nr 5, poz. 16 z późn. zm.) pełniło rolę organu właściwego do wydawania decyzji m.in. w przedmiocie oddania nieruchomości państwowej w użytkowanie wieczyste, o którym mowa w art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. A zatem, zasadnicze znaczenie ma art. 1 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Mr 34, poz. 198 ze zm.)., zgodnie z którym do właściwości organów gminy przechodzą - jeśli przepisy szczególnie nie stanowią inaczej - jako zadania własne, określone w ustawach zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego (...). Wojewoda zważył, że ustawa na podstawie której zostały wydane kwestionowane decyzje została uchylona z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99). Ta ustawa po wielokrotnych nowelizacjach, została następnie uchylona. W wyniku tych zmian legislacyjnych uchylony został m.in. art. 35 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym do dnia 5 grudnia 1990 r., który stanowił, iż zawarcie umowy o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste lub umowy sprzedaży nieruchomości państwowej poprzedza wydanie przez terenowy organ administracji państwowej decyzji określającej osobę nabywcy oraz przedmiot zbycia. Zgodnie natomiast z obecnie obowiązującymi przepisami zawartymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz Kodeksie cywilnym oddanie nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w użytkowanie wieczyste może nastąpić wyłącznie w drodze umowy zawartej pomiędzy właścicielem nieruchomości gruntowej a docelowym użytkownikiem wieczystym. Następnie Wojewoda wskazał, że z przeprowadzonej analizy wieczystoksięgowej wynika, że prawo własności nieruchomości w stosunku do których został złożony wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w N. zostało nabyte z mocy prawa przez Gminę Miasta N. z dniem 27 maja 1990 r. A zatem, w istocie po dniu 27 maja 1990 r. jakkolwiek działania zmierzające do rozdysponowania prawa własności nieruchomości gruntowej mogły zostać podjęte wyłącznie przez organy działające w imieniu Gminy Miasta N. Organem właściwym do reprezentowania Gminy Miasta N. w sprawie gospodarowania tą nieruchomością jest obecnie Prezydent N. W przypadku gdyby w dalszym ciągu obowiązywały przepisy dotyczące wydawania decyzji poprzedzających zawarcie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, wówczas organem wyższego stopnia w stosunku do Prezydenta Miasta N. winno być Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. Jeżeli sprawa, w której orzekał terenowy organ administracji państwowej została objęta zadaniem własnym gminy, to do wszelkich spraw objętych tym zadaniem właściwe są organy administracji samorządowej, a wobec tego organem wyższego stopnia w stosunku do terenowego organu administracji państwowej w takich sprawach jest organ wyższego stopnia w stosunku do organów administracji samorządowej. Zdaniem Wojewody M. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przed dniem 27 maja 1990 r. a zatem przed datą ponownego utworzenia jednostek samorządu terytorialnego jest postępowaniem w nowej sprawie i jeżeli odnosi się ono do decyzji dotyczącej rozdysponowania mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa, wówczas organem właściwym do przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji będzie właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze. W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o wskazanie Wojewody M. jako organu właściwego do rozstrzygnięcia w/w sprawy. Kolegium wskazało, że podziela stanowisko zawarte w uchwale Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2000 r., zgodnie z którym, organem właściwym do stwierdzenia nieważności orzeczenia wydanego przez Prezydium Rady Narodowej jest samorządowe kolegium odwoławcze, jeżeli grunt stanowi własność gminy. A zatem, jeżeli grunt nie stanowi własności gminy jak to ma miejsce w niniejszej sprawie), samorządowe kolegium odwoławcze nie jest organem właściwym do stwierdzenie nieważności orzeczenia wydanego przez Prezydium Rady Narodowej, właściwym bowiem jest organ administracji rządowej, którym w niniejszej sprawie jest Wojewoda M. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej "p.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 tej ustawy spory te rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny, a do ich rozstrzygania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało uruchomione na skutek wniosku T. S., R. S., K. A., L. K. oraz J. A. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Nowym Sączu z dnia [...] listopada 1973 r., decyzji z dnia [...] sierpnia 1972 r. oraz decyzji z dnia [...] marca 1973 r. o oddaniu w użytkowanie wieczyste nieruchomości, ewentualnie o stwierdzenie wydania ich z naruszeniem prawa w przypadku ustalenia, że nie doszło do nieodwracalnych skutków prawnych. Przystępując do rozważań dotyczących rozstrzyganego sporu kompetencyjnego należy podnieść, że spór ten polega na wskazaniu właściwego organu do rozpoznania sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych przez terenowy organ administracji państwowej, w strukturze administracji państwowej, przed reformą administracji publicznej z 1990 r. Jakkolwiek taka sprawa jest rozpoznawana na podstawie obowiązujących przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które określają właściwość organów w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, a w przypadku, gdy organem tym jest organ wyższego stopnia wskazują, jaki organ jest organem wyższego stopnia w stosunku do określonego organu (art. 17 kpa), to jednak przepisy te wymieniają wprost organy, które aktualnie wykonują zadania z zakresu administracji publicznej. Odrębny problem powstaje wówczas, gdy sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczy decyzji wydanej przez terenowy organ administracji państwowej, przed wprowadzeniem w 1990 r. reformy administracji publicznej. Problem ten był szeroko rozważany w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 czerwca 2000 r., OPS 7/00. Skład orzekający w tej sprawie podziela stanowisko przyjęte w uzasadnieniu powołanej uchwały, że nie można z góry przyjmować założenia, gdyż brak jest ku temu podstaw, że obecnie organem wyższego stopnia w stosunku do terenowego organu administracji państwowej jest organ administracji rządowej. Wprowadzona w 1990 r. reforma administracyjna polegała przede wszystkim na tym, że wraz z reaktywowaniem samorządu terytorialnego utworzono administrację rządową i administrację samorządową, znosząc dotychczasowe terenowe organy administracji państwowej. W stosunku do zniesionych organów administracji państwowej nie została przyjęta reguła, że zadania i kompetencje w sprawach należących do terenowych organów administracji państwowej (także w sprawach zakończonych wydaniem decyzji ostatecznej) należą do organów administracji rządowej. Przyjęta została zasada podziału zadań i kompetencji między administrację rządową i samorządową. Z mocy ustaw wprowadzających reformę administracyjną w 1990 r. dokonano podziału zadań, które dotychczas należały do terenowych organów administracji państwowej, pomiędzy administrację rządową i samorządową. Na skutek tego administracja samorządowa stała się wyłącznie właściwa w sprawach, które zostały określone jako zadania własne gminy, z wszystkimi tego konsekwencjami. Jedną z takich konsekwencji jest to, że jeżeli sprawa, w której orzekał terenowy organ administracji państwowej, została objęta zadaniem własnym gminy, to do załatwiania spraw objętych tym zadaniem właściwe są organy administracji samorządowej. Wobec tego organem wyższego stopnia w takich sprawach jest organ administracji samorządowej, co oznacza, że takim organem jest samorządowe kolegium odwoławcze. Wymaga więc wyjaśnienia, czy kwestionowane w tej sprawie decyzje terenowego organu administracji państwowej z 1972 i 1973 r. dotyczące oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości zostały wydane w sprawie, która przeszła do zadań własnych samorządu gminnego. W uzasadnieniu powołanej uchwały NSA z dnia 5 czerwca 2000 r., w którym wskazano także inne wcześniejsze uchwały NSA dotyczące tej kwestii, wyrażono trafny pogląd, że jeżeli nieruchomość po 1990 r. stała się własnością gminy, to rozstrzygnięcia administracyjne dotyczące tej nieruchomości, co do zasady, należą do zadań własnych gminy, a wobec tego samorządowe kolegium odwoławcze stało się organem wyższego stopnia w sprawach dotyczących takich nieruchomości zarówno wtedy gdy rozstrzygnięcia administracyjne wydaje organ gminy, jak i wtedy gdy rozstrzygnięcie administracyjne wydał przed reformą administracyjną (przed dniem 27 maja 1990 r.) właściwy wówczas terenowy organ administracji państwowej. Z materiałów zgromadzonych w niniejszej sprawie wynika, iż przedmiotowe nieruchomości, których dotyczy wniosek stanowiły własność Gminy Miasta N. W takiej sytuacji skoro kwestionowane decyzje z 1972 i 1973 r. dotyczą nieruchomości będących mieniem gminnym, organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności tych decyzji jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. Dla ustalenia tego nie ma znaczenia fakt, że nieruchomości, których dotyczą kwestionowane decyzje są w obecnej chwili własnością osób fizycznych, bowiem to jednostka samorządu terytorialnego (gmina) a nie Skarb Państwa wyzbyła się tych nieruchomości na rzecz osób fizycznych. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji postanowienia