I GSK 1310/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Grzelak po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A sp. z o. o. z siedzibą w R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 2857/20 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi A sp. z o. o. z siedzibą w R. na pismo Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 4 marca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 2857/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pkt 1. odrzucił skargę A sp. z o. o. z siedzibą w R. na pismo Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] grudnia 2020 r. w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu oraz w pkt. 2 zwrócił skarżącej uiszczony wpis sądowy od skargi. Ze stanu sprawy przedstawionego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: "PARP" lub "organ") poinformowała A sp. z o. o. z siedzibą w R. (dalej: "Skarżąca" lub "Spółka"), iż złożony przez nią projekt o numerze [...] został wybrany do dofinansowania z uwagi na spełnienie kryteriów wyboru projektów. Po analizie dostarczonej przez Spółkę dokumentacji niezbędnej do podpisania umowy o dofinansowanie, pismem datowanym na dzień [...] września 2020 r. PARP poinformowała Skarżącą o odmowie udzielenia pomocy finansowej, wskazując na podstawę określoną w § 12 ust. 9 regulaminu konkursu nr [...] (dalej: "regulamin"). Organ ustalił, że wnioskodawca jest podmiotem partnerskim i powiązanym, a co za tym idzie jest dużym przedsiębiorstwem i nie posiada statusu mikroprzedsiębiorstwa wymaganego do podpisania umowy o dofinansowanie projektu. Od powyższego pisma Skarżąca złożyła protest wskazując na nieprawidłowość oceny dokonanej przez PARP oraz błędną interpretację przepisów Załącznika I do rozporządzenia nr 651/2014 oraz przepisów ustawy z dnia 21 lutego 2019 r. o Sieci Badawczej Łukasiewicz, co skutkowało błędną oceną statusu prawnego wspólnika Skarżącej i niesłusznym odmówieniem kwalifikacji strony jako MŚP. W odpowiedzi na protest wnioskodawcy PARP opisanym w komparycji pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. poinformował Skarżącą, że na obecnym etapie Stronie nie przysługuje prawo do złożenia środka odwoławczego, tj. protestu na podstawie art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 1431 ze zm.; dalej: "ustawa wdrożeniowa"). Organ poinformował Skarżącą, że pismo z [...] września 2020 r. informujące Wnioskodawcę o odmowie zawarcia umowy nie stanowi negatywnej oceny projektu i nie zostało wystosowane w trybie art. 45 ust. 4 ustawy wdrożeniowej, nie jest następstwem oceny dokonanej w trybie art. 44 ust. 1 tej ustawy. Pismem datowanym na dzień [...] grudnia 2020 r. Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na ww. pismo PARP z dnia [...] grudnia 2020 r. Sąd I instancji uznał, że skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna, gdyż wbrew stanowisku Skarżącej, pismo PARP z dnia [...] września 2020 r. nie stanowi ponownej negatywnej oceny jej projektu. WSA w uzasadnieniu wskazał, że projekt Skarżącej został poddany ocenie, która wypadła pozytywnie, bowiem w jej wyniku ustalono, iż spełnia wszystkie kryteria wyboru, otrzymał ocenę pozytywną i został wybrany do dofinansowania. W takiej sytuacji, a także gdy dostępne są środki publiczne, właściwa instytucja ma obowiązek zawarcia umowy o dofinansowanie. Na etapie poprzedzającym zawarcie umowy, PARP musi ponownie sprawdzić spełnienie wszystkich kryteriów (warunków), na podstawie których wydano pozytywną ocenę i dokonano wyboru projektu. Ponadto, zgodnie z § 12 ust. 3 Regulaminu konkursu PARP dokonuje weryfikacji czy wnioskodawca może otrzymać dofinansowanie, w tym m.in. zweryfikuje status MŚP wnioskodawcy. Jest to szczególnie istotne, gdyż dofinansowanie unijne stanowi jednocześnie pomoc publiczną. W piśmie z dnia [...] września 2020 r. jako podstawę odmowy udzielenia pomocy finansowej PARP wskazała § 12 ust. 9 pkt 3 Regulaminu . Odmowa podpisania umowy nie była spowodowana więc ponowną negatywną oceną projektu, w ramach kryteriów konkursowych, a brakiem spełnienia wszystkich przesłanek umożliwiających zawarcie umowy o dofinansowanie. Skorzystanie przez PARP z dodatkowego uprawnienia w stosunku do ustawy wdrożeniowej polegające na odmowie podpisania umowy dofinansowującej projekt (jeżeli Agencja poweźmie uzasadnioną wątpliwość co do wykorzystania tej pomocy) i wskutek tego odmówi wnioskodawcy przyznania pomocy finansowej to nie stanowi to ponownej oceny projektu. Przesłanki określone w art. 6b ust. 4 ustawy o PARP nie pokrywają się z przesłankami z art. 53 ust. 2 oraz art. 58 ust. 3 ustawy wdrożeniowej co oznacza, że nie następuje tutaj ponowna ocena projektu o jakiej mowa we wskazanych przepisach ustawy wdrożeniowej. W skardze kasacyjnej spółka zaskarżyła powyższe postanowienie w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej "p.p.s.a." naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 58 ust. 2 pkt 2 w zw. z ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 61 ust 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z z art 3 § 3 p.p.s.a. - poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prowadzące do stwierdzenia, że dla uznania skargi Skarżącej za dopuszczalną konieczne było dokonanie "negatywnej ponownej oceny projektu"; b) art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i pominięcie okoliczności "nieuwzględnienia protestu" jako samodzielnej i wystarczającej podstawy dla wniesienia przez Skarżącą skargi, a w konsekwencji bezpodstawne i przedwczesne uznanie skargi Skarżącej za niedopuszczalną; c) art. 53 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej - poprzez niewłaściwą wykładnię pojęcia "negatywnej oceny" i uznanie, że odmowa zawarcia umowy o dofinansowanie z powodu stwierdzenia braku statusu MŚP, będącego jednym z warunków otrzymania dofinansowania, nie stanowi negatywnej oceny projektu; d) art. 53 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 58 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 61 ust 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że Skarżącej nie przysługiwał środek odwoławczy w postaci protestu oraz przez nieuznanie pisma Skarżącej z dnia [...] października 2020 roku za protest w rozumieniu ustawy wdrożeniowej, a pisma PARP z dnia [...] grudnia 2020 roku za informację o nieuwzględnieniu protestu, a w konsekwencji przez bezpodstawne uznanie skargi Skarżącej za niedopuszczalną; e) art. 53 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 58 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art 77 ust 2 i art 78 Konstytucji RP - poprzez błędną wykładnię przepisów ustawy wdrożeniowej prowadzącą do ograniczenia prawa Skarżącej do poddania rozstrzygnięć PARP w postępowaniu konkursowym kontroli w ramach postępowania odwoławczego, w tym kontroli sądu administracyjnego; f) art. 61 ust 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 3 § 3 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - poprzez błędne uznanie, że sprawa dotycząca oceny odmowy zawarcia przez PARP umowy o dofinansowanie ze Skarżącą nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a w konsekwencji bezpodstawne odrzucenie skargi; Argumentację na poparcie podniesionych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. PARP w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o pozostawienie jej bez rozpatrzenia z powodu wniesienia z jej uchybieniem 14 - dniowego terminu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest bezzasadna i dlatego podlega oddaleniu. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. W pierwszej kolejności należy odnieść się do podniesionej przez organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną kwestii uchybienia terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Wskazać należy, że spółka faktycznie wniosła ją po upływie terminu, jednak nie bez swojej winy. Zaskarżone postanowienie w przedmiocie odrzucenia skargi zostało doręczone bezpośrednio spółce, gdyż nie była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Z akt sprawy wynika, że wraz z tym postanowieniem spółka została błędnie pouczona o "przysługującej skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w terminie 30 dni od daty doręczenia orzeczenia z uzasadnieniem" (k. 59). Zgodnie bowiem z art. 62 ustawy wdrożeniowej skargę kasacyjną można wnieść bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zaskarżone postanowienie zostało doręczone spółce w dniu 13 maja 2021 r. (zpo k. 62), natomiast skarga kasacyjna została wniesiona 11 czerwca 2021 r. (koperta k. 79), a więc po upływie 14 dni. Tym niemniej błędne pouczenie skarżącej przez Sąd I instancji co do powyższego terminu i zastosowanie się przez skarżącą do otrzymanego pisemnego pouczenia nie powinno negatywnie wpłynąć na jej prawo do wniesienia skargi kasacyjnej i jej rozpoznanie w rozsądnym terminie. Procedowanie natomiast w zakresie przywrócenia terminu do wniesienia skargi kasacyjnej w świetle podjętego przez Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnięcia stanowiłoby nadmierny formalizm przedłużający postępowanie kasacyjne. Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że z uwagi na ich komplementarny charakter uzasadnione jest aby rozpoznać je łącznie. Zgodnie z treścią art. 6b ust. 4 ustawy o PARP przyznaje Agencji dodatkowe uprawnienie w stosunku do ustawy wdrożeniowej polegające na odmowie podpisania umowy dofinansowującej projekt, jeżeli Agencja poweźmie uzasadnioną wątpliwość co do wykorzystania tej pomocy. Jak trafnie podnosi Sąd I instancji, w judykaturze przyjmuje się, że ponowna kontrola prawidłowości oceny projektu powinna podlegać kontroli sądów administracyjnych pod warunkiem, że można ją uznać za "negatywną ponowną ocenę projektu" w rozumieniu ustawy wdrożeniowej. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. Z kolei ponowna ocena projektu polega na powtórnej weryfikacji projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 (art. 58 ust. 3 ustawy wdrożeniowej), a więc w zakresie wskazanych kryteriów wyboru projektów. Nadto z treści art. 53 ust. 2 ustawy wdrożeniowej wprost wynika, że negatywną oceną projektu jest ocena w zakresie kryteriów wyboru projektów, w ramach której: 1) projekt nie uzyskał wymaganej liczby punktów lub nie spełnił kryteriów wyboru projektów, na skutek czego nie może być wybrany do dofinansowania albo skierowany do kolejnego etapu oceny lub 2) projekt uzyskał wymaganą liczbę punktów lub spełnił kryteria wyboru projektu, jednak kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie projektu do dofinansowania. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji prawidłowo uznał, że żadna z powyższych okoliczności nie występuje. W zaskarżonym piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r. jako podstawę odmowy udzielenia pomocy finansowej PARP wskazała art. 6b ust. 4 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości. W myśl tego przepisu Agencja może odmówić udzielenia pomocy finansowej w formie wsparcia, pożyczki lub instrumentu finansowego podmiotowi, o którym mowa w ust. 1 pkt 1-3 i 5-9, jeżeli poweźmie uzasadnioną wątpliwość co do prawidłowego wykorzystania tej pomocy. Skorzystanie przez PARP z tego uprawnienia i wskutek tego odmówienie wnioskodawcy przyznania pomocy finansowej nie stanowi ponownej oceny projektu. Przesłanki określone w art. 6b ust. 4 ustawy o PARP nie pokrywają się z przesłankami z art. 53 ust. 2 oraz art. 58 ust. 3 ustawy wdrożeniowej co oznacza, że nie następuje tutaj ponowa ocena projektu o jakiej mowa we wskazanych przepisach ustawy wdrożeniowej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., przyjmując, że pismo Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] września 2020 r. nie stanowi ponownej negatywnej oceny jej projektu, a w konsekwencji nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Tożsame stanowisko przyjęto w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2018 r., sygn. akt I GSK 2771/18 (opubl. CBOiS). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.