II SA/Sz 656/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Białogardzie na uchwałę Rady Gminy Rąbino z dnia 12 października 2021 r. nr XXXV/192/2021 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania I. stwierdza nieważność § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały w części nadającej nowe brzmienie § 9 ust. 2 uchwały Nr XXIV/115/2020 Rady Gminy Rąbino z dnia 28 października 2020 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania, II. oddala skargę w pozostałym zakresie. UZASADNIENIE Prokurator Rejonowy [...], działając na podstawie art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2021 r. poz. 66) oraz art. 3 § 2 pkt 5, art. 8 § 1, art. 13 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 2a i § 3 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), pismem z dnia 28 czerwca 2022 r. zaskarżył uchwałę Rady Gminy Rębino z dnia 12 października 2021 r., Nr XXXV/192/2021 zmieniającą uchwałę z dnia 28 października 2020 r. Nr XXIV/115/2020 w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat i trybu ich pobierania. Zaskarżonej uchwale zarzucił rażące naruszenie art. 50 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268) w związku z art. 7, art. 87, art. 94 Konstytucji RP, art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.) polegającej na niewyczerpaniu delegacji ustawowej, poprzez brak wypełnienia dyspozycji art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej w zapisie § 9 ust. 1 pkt 1-5 i ust. 2 uchwały. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że przepis art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej nakazuje określić szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat. Takie sformułowanie przepisu oznacza, że nie można pozostawić uznaniowości innemu podmiotowi. Tym samym kwestionowany zapis § 9 ust. 1 pkt 1-5 i ust. 2 uchwały nie wypełnia dyspozycji art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 18/19). W § 9 ust. 1 pkt 1-5 i w ust. 2 określono wspólne przesłanki całkowitego lub częściowego zwolnienia osoby zobowiązanej z odpłatności. Tymczasem należało wskazać odrębnie przesłanki częściowego i odrębnie przesłanki całkowitego zwolnienia z opłat. Zastosowana aktualnie w uchwale regulacja umożliwia bowiem przyznawanie przez organ zwolnień według własnego uznania, na podstawie wspólnych przesłanek. Nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, jakie są warunki częściowego, a jakie całkowitego zwolnienia z opłat. Błędne jest też i to, że w myśl § 9 ust. 2 zaskarżonej uchwały, o zwolnieniu z opłat, (częściowym lub całkowitym) decyduje Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, co oznacza niedopuszczalną uznaniowość. W kontekście powyższych stwierdzeń Rada Gminy Rąbino naruszyła prawo, gdyż naruszyła obowiązujące przepisy prawne. Wobec powyższego Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej postanowienia § 9 ust. 1 pkt 1-5 i ust. 2 uchwały. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie uznając skargę za bezzasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, w trybie uproszczonym na wniosek organu, któremu nie sprzeciwiła się strona skarżąca (stosownie do treści art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej określanej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w odpowiednich ustawach samorządowych. Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Przy ocenie legalności aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie zarówno to, że akt ten nie może naruszać regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu. Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 50 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268). Przepis ten stanowi, że "Rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania". Mocą § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały wprowadzono m.in. nowe brzmienie § 9 uchwały Rady Gminy Rębino z dnia 28 października 2020 r. Nr XXIV/115/2020 w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat i trybu ich pobierania. Stało się ono następujące: "9 ust. 1. Na wniosek osoby zobowiązanej do ponoszenia odpłatności lub na wniosek pracownika socjalnego istnieje możliwość całkowitego lub częściowego zwolnienia z opłat szczególnie w przypadku: 1) jeżeli żądanie zwrotu wydatków na usługi stanowiłoby dla osoby zobowiązanej lub rodziny nadmierne obciążenie finansowe lub niweczyłoby skutki udzielonej pomocy; 2) w przypadku niepełnosprawności lub długotrwałej choroby, powodujących znaczny wzrost kosztów utrzymania, w tym wydatków związanych z leczeniem udokumentowanym stosownym zaświadczeniem lekarskim; 3) korzystania z co najmniej dwóch rodzajów usług; 4) gdy więcej niż jedna osoba w rodzinie wymaga pomocy w formie usług; 5) w przypadku udokumentowania zdarzenia losowego lub innych uzasadnionych okoliczności. 2. Decyzję o całkowitym lub częściowym zwolnieniu z odpłatności wydaje Kierownik GOPS w Rąbinie na podstawie przeprowadzonego przez pracownika socjalnego wywiadu środowiskowego oraz dokumentów potwierdzających sytuację świadczeniobiorcy o których mowa w § 9 ust. 1". Zdaniem Prokuratora, nowo nadana treść § 9 ust. 1 uchwały, wbrew postanowieniom art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, nie określa odrębnych przesłanek dla częściowego i odrębnych przesłanek dla całkowitego zwolnienia z opłat. Prowadzić może to do przyznawania całkowitego lub częściowego zwolnienia z opłat przez organ według własnego uznania, na podstawie tych samych przesłanek. Odnosząc się do przedstawionego zarzutu zauważyć należy, że stanowiący podstawę prawną do ustalenia przez radę w drodze uchwały szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej nie nakazuje organowi uchwałodawczemu określenia odrębnych warunków dla częściowego oraz odrębnych warunków dla całkowitego zwolnienia z opłat. Przepis art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej wskazuje na konieczność określenia w uchwale "szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat". Użycie przez ustawodawcę spójnika "lub" nakazuje przyjąć, iż zastosował on alternatywę nierozłączną, a zatem dopuszczalne jest określenie zarówno wspólnych jak i osobnych przesłanek dla całkowitego i częściowego zwolnienia z opłat. Uwzględniając powyższe nie sposób zarzucić organowi uchwałodawczemu istotne naruszenie prawa polegające na wspólnym określeniu przesłanek uzasadniających możliwość całkowitego lub częściowego zwolnienia od opłat. Fakt odmiennej wykładni przepisu art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej przez Prokuratora w zakresie obowiązku Rady Gminy, nie jest wystarczający do uznania, że ustanawiając w § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały nowe brzmienie § 9 ust. 1 uchwały z dnia 28 października 2020 r. Nr XXIV/115/2020, doszło do tak istotnego naruszenia prawa, które skutkować musiałoby jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego i to poprzez stwierdzenie przez Sąd jego nieważności. W tym zakresie Sąd podtrzymuje pogląd zaprezentowany już w wyrokach z dnia 25 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 17/21 i z dnia 10 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 25/21 i nie uwzględnił w tej mierze skargi. Druga z norm prawnych, którą zakwestionował Prokurator w skardze, to § 9 ust. 2 wprowadzony do uchwały z dnia 28 października 2020 r. Nr XXIV/115/2020 na podstawie § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały, w zakresie w którym o zwolnieniu z opłat, (częściowym lub całkowitym) decyduje Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, co zdaniem skarżącego, "oznacza niedopuszczalną uznaniowość". Prokurator nie uzasadnił w czym przejawiać miałaby się niezgodność spornego przepisu z prawem. Tym niemniej, wobec objęcia skargą również ww. przepisu, Sąd dokonał jego badania i stwierdził, że w opisanym zakresie, jest on istotnie niezgodny z przepisami ustawy o pomocy społecznej. Według analizowanego, wprowadzonego zaskarżoną uchwałą nowego brzmienia § 9 ust. 2 "Decyzję o całkowitym lub częściowym zwolnieniu z odpłatności wydaje Kierownik GOPS w Rąbinie na podstawie przeprowadzonego przez pracownika socjalnego wywiadu środowiskowego oraz dokumentów potwierdzających sytuację świadczeniobiorcy o których mowa w § 9 ust. 1." Dla oceny prawidłowości przyjętego rozwiązania celowe jest przypomnienie, że przepisy ustawy o pomocy społecznej regulują już zagadnienie podmiotu właściwego do wydawania decyzji w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 110 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej, "Wójt (burmistrz, prezydent miasta) udziela kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy, z zastrzeżeniem ust. 8a." W myśl art. 110 ust. 8 cyt. ustawy "Upoważnienie, o którym mowa w ust. 7, może być także udzielone innej osobie na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej, z zastrzeżeniem ust. 8a." Przytoczone regulacje prowadzą do wniosku, że wskazanie w § 9 ust. 2 Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Rąbinie, jako organu uprawnionego do wydawania decyzji o całkowitym lub częściowym zwolnieniu z odpłatności, nie było celowe, skoro kwestia ta została przesądzona przez ustawodawcę w art. 110 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej. Powtórzenie w tym zakresie zasady wynikającej wprost z przepisów ustawowych można byłoby ocenić jako nieistotne i zbędne, gdyby nie to, że zmodyfikowało ono, poprzez ograniczenie, przewidzianej ustawą możliwości wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej, również przez inną upoważnioną osobę, na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej, co wprost przewiduje art. 110 ust. 8 ustawy o pomocy społecznej. Nie budzi wątpliwości Sądu, że Rada Gminy nie była uprawniona do odmiennego niż w ustawie określenia podmiotów upoważnionych do wydawania decyzji o całkowitym lub częściowym zwolnieniu z odpłatności. W ramach udzielonej delegacji wynikającej z art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, przepisami zaskarżonej uchwały Rada nie mogła wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Jak każda uchwała, również zaskarżona, musi respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu. Z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na modyfikacji norm o charakterze powszechnie obowiązującym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest trafne stanowisko, że modyfikacja regulacji ustawowych przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodna z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, a w szczególności nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki NSA: z 1 października 2008 r., sygn. akt II OSK 955/08; z 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09; z 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09; z 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10). W świetle powyższych uwag, jako zasadny uznał Sąd zarzut skargi dotyczący istotnego naruszenia prawa przez zaskarżoną uchwałę, na skutek zamieszczenia w niej zapisów naruszających delegację ustawową, poprzez nadanie nowego brzmienia § 9 ust. 2 do uchwały Rady Gminy Rębino z dnia 28 października 2020 r. Nr XXIV/115/2020 w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat i trybu ich pobierania. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.