I SA/Wr 267/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA del. Małgorzata Dziemianowicz (sprawozdawca), Sędziowie: sędzia WSA Marta Semiczek, asesor WSA Iwona Solatycka, , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 października 2021 r. sprawy ze skargi L. D. na Wojewodę D. w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 czerwca 2020 r. w sprawie o sygn. akt III SAB/Wr 459/20: I. wymierza Wojewodzie D. grzywnę w kwocie 500 zł (pięćset złotych); II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. dalej idącą skargę oddala; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE W dniu 4.01.2019 r. L. D. złożyła do Wojewody Dolnośląskiego wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. W dniu 4 marca 2020 r.(data wpływu) skarżąca złożyła skargę do tutejszego Sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę(dalej Wojewoda, organ) w związku z procedowaniem jej wniosku. Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2020 r. w sprawie o sygnaturze III SAB/Wr 459/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie wniosku skarżącej oraz, że przewlekłe prowadzenie postępowania ma charakter rażącego naruszenia prawa. Sąd zobowiązał Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie w terminie 30 dnia od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Ponadto Sąd przyznał na rzecz skarżącej 2000 złotych tytułem sumy pieniężnej i rozstrzygnął o kosztach postępowania zasądzając na rzecz L. D. 597 złotych. Doręczenie prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi nastąpiło w dniu 29 września 2020r. W dniu 14.01.2021 r. pełnomocnik skarżącej wezwał Wojewodę ponaglając do wykonania wyroku. W dniu 18 lutego 2021 r. organ zlecił wypłatę skarżącej kwot zasądzonych prawomocnym wyrokiem i tego samego dnia wydał decyzję zezwalającą na pobyt czasowy do dnia 19 lipca 2022 r. Skarżąca złożyła w dniu 19.01.2021r. ( a więc na miesiąc przed wydaniem decyzji) skargę na niewykonanie wzmiankowanego wyżej wyroku, wnosząc o: 1)zobowiązanie organu do niezwłocznego wykonania wyroku zgodnie z sentencja wyroku w sprawie IIISAB/Wr 459/20, 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz, że ta bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3)wymierzenie organowi grzywny w kwocie 1000 złotych, 4)przyznanie od organu na rzecz skarżącej 4000 złotych tytułem sumy pieniężnej, 5)stwierdzenie uprawnienia strony w postaci możliwości udzielenia jej zezwolenia na pobyt czasowy, a także stosowne rozstrzygnięcie o kosztach postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podnosił, że w wezwaniu z dnia 14.01.2021 r. pełnomocnik skarżącej zakreśliła 3 dni na wykonanie wyroku, a następnie 19.01.2021 r. złożyła skargę do Sądu. Świadczy to – zdaniem organu - iż zamiarem skarżącej było jedynie złożenie skargi, skoro została sporządzona w dzień następujący po doręczeniu wezwania do organu. Organ zapewnił, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników organu, ale jest skutkiem ogromnego wpływu wniosków cudzoziemców o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę, a także problemów kadrowych. Nie nosi cech lekceważącego traktowania Skarżącej, jak również obowiązków nałożonych przez Sąd. Niezachowanie terminu do wykonania zakreślonego przez Sąd w wyroku w sprawie III SAB/Wr 459/20 jest wynikiem okoliczności, które są niejako niezależne od organu ( brak wystarczającej obsady kadrowej do terminowej obsługi spraw). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga częściowo zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej: p.p.s.a.), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Wezwanie jest więc skierowane do organu, który ma wykonać wyrok, a nie do sądu. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie (por.: Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, WKP 2018) środki przewidziane w art. 154 p.p.s.a mają na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie, a w określonej sytuacji wydanie rozstrzygnięcia (o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku) za organ. Celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. Skuteczność skargi zależy zatem od tego, czy organ podjął czynności zmierzające do wykonania wyroku bez zbędnej zwłoki i wykonał wytyczne sądu, a nie od końcowego efektu tych czynności. W świetle powyższego przez niewykonanie wyroku należy więc rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z 30 maja 2001 r., II SA 2015/00, LEX nr 57180). O niewykonaniu wyroku można zatem mówić wówczas, gdy takie rozstrzygnięcie – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania – nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Niewykonanie wyroku, o jakim mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., ma miejsce także wtedy, gdy organ wprawdzie wykonał wyrok, lecz z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Stwierdzenie powyższej okoliczności następuje zaś zawsze według stanu na dzień wniesienia skargi (wyrok WSA w Łodzi z 24 maja 2017 r., III SA/Łd 278/17, LEX nr 2308594). Cytowany przepis art. 154 § 1 p.p.s.a. formułuje dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 p.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W niniejszej sprawie obie ww. przesłanki zostały spełnione. W pierwszej kolejności należy odnotować, że w sprawie spełniony został warunek pisemnego wezwania organu do wykonania wyroku. W aktach sprawy znajduje się bowiem pismo pełnomocnika skarżącej z dnia 14 stycznia 2021r., wzywające organ do wykonania wyroku, a tym samym rozpoznania jej wniosku. Bezspornie również wyrokiem z 10.06.2020r., tutejszy Sąd uwzględnił skargę cudzoziemca na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę i zobowiązał organ do załatwienia sprawy z wniosku skarżącej o wydanie karty pobytu w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej, odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy doręczony został organowi w dniu 29.09.2020r. Od tego dnia zatem rozpoczął bieg termin 30 dni do załatwienia sprawy, który upłynął w dniu 29.10.2020r. Tymczasem Wojewoda Dolnośląski załatwił przedmiotową sprawę, wydając skarżącemu decyzję w dniu 18.02.2021r. tj. po prawie czterech miesiącach po wyznaczonym terminie. W myśl natomiast przepisu art. 35 § 5 k.p.a. do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W rozpoznawanej sprawie brak jest jednak przesłanek do uznania, że takie okoliczności, które obiektywnie mogłyby wydłużyć czas wydania przez organ karty pobytu, zaistniały. Sąd podziela stanowisko, że w wypadku wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania termin jego wykonania mija z upływem terminu wyznaczonego przez sąd na wydanie aktu lub dokonanie czynności. Wyznaczony przez sąd administracyjny termin do wydania aktu lub podjęcia czynności jest terminem dodatkowym w stosunku do terminu, w jakim sprawa powinna być załatwiona, i nie może ulec przedłużeniu w trybie art. 37 § 2 k.p.a. (Z. Żukowski, Glosa do postanowienia NSA z 12 maja 1998 r., IV SA 1317/96, OSP 1999/3, poz. 57). Wskazanie przez sąd w trybie art. 149 p.p.s.a. terminu załatwienia sprawy jest elementem wyroku, zaś przepis art. 37 § 2 k.p.a. nie wyposaża organu w kompetencję do ingerowania i zmiany prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy wniosek o wymierzenie organowi grzywny Sąd uznał za uzasadniony i wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 zł. Wymierzając na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. grzywnę w takiej kwocie Sąd miał na uwadze zawarty w niej też element represyjny, stanowiący w istocie "sankcję" za ignorowanie przez organ orzeczenia sądowego, jak też stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy wskazanego w wyroku i okoliczności, w jakich doszło do niezachowania tego terminu. Uwzględnił także, że jej wysokość mieści się w granicach określonych przez art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd podkreśla, że niewykonanie wyroków sądów w demokratycznym państwie prawa stanowi szczególnie istotne uchybienie w działaniu organu administracji, godzi bowiem w zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym w szczególności w zasadę praworządności zawartą w art. 7 k.p.a. oraz zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 k.p.a. Zgodnie z art. 154 § 2 zd. 2 p.p.s.a. Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, bezczynność organu, która wystąpiła po wyroku z dnia 10.06.2020r. miała charakter rażącego naruszenia prawa. Dokonując takiej oceny Sąd wziął pod uwagę fakt, że do daty złożenia skargi na niewykonanie wyroku Wojewoda pozostawał bezczynny, a wydanie decyzji kończącej postępowanie z wniosku skarżącej nastąpiło w miesiąc po wniesieniu niniejszej skargi. Sąd nie stwierdził potrzeby wymierzania organowi dodatkowej "sankcji" w postaci przyznania na rzecz Strony sumy pieniężnej i w tej części skargę oddalił. W ocenie Sądu, ten dodatkowy środek powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez jego nałożenia organ sprawy nadal nie załatwi. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, ponadto postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaniem decyzji zezwalającej na pobyt czasowy z 18.02.2021r. Ponadto powyższe żądanie nie zostało poparte właściwie żadnym uzasadnieniem. W literaturze i orzecznictwie podkreśla się natomiast – a ten pogląd podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie - że zasądzana na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. suma pieniężna poza rolą dyscyplinująco-represyjną, powinna pełnić przede wszystkim również funkcję kompensacyjną, będąc swoistym zadośćuczynieniem dla strony za oczekiwanie na zakończenie jego sprawy i ta jej funkcja ma właśnie szczególne znaczenie. Strona, uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, powinna zatem nawiązać do krzywdy wywołanej przewlekłością, bądź bezczynnością i przedstawić argumentację uzasadniającą jej zrekompensowanie. Nie wystarczy ogólnie powołać się na samą okoliczność bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana argumentacją strony skarżącej (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 125/18; z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt. I SA/Wa 324/18). Skarga w niniejszej sprawie nie zawierała natomiast w tym zakresie żadnej argumentacji merytorycznej. Nie przedstawiała również jakichkolwiek okoliczności, które przemawiałyby za uwzględnieniem takiegoż wniosku. Dodatkowo w tym miejscu należy przytoczyć treść przepisów art. 154 § 1 i 2 p.p.s.a., stanowiących, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. (§ 2) Wymierzenie organowi grzywny za niewykonanie przez niego wyroku nie jest więc uzależnione od stwierdzenia rażącego charakteru bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia przez niego postępowania. Jednocześnie wskazać należy, że zgodnie z treścią przepisu art. 154 § 7 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę, może, lecz nie musi, przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. Sąd w niniejszym przypadku zaś doszedł do przekonania, że wymierzenie organowi grzywny będzie środkiem wystarczającym, zwłaszcza, że w sprawie zapadła już decyzja. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 154 § 1, 2, 6 i 7 p.p.s.a. orzekł w punktach I, II, III sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w pkt IV sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.