II SA/Bd 808/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Korycka Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza S. z dnia [...] maja 2022 r., [...]. UZASADNIENIE Zaskarżoną przez R. W. (dalej określany jako Skarżący) decyzją z dnia [...] lipca 2022 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 5 ust. 2a i art. 22 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2407 ze zm., dalej powoływana jako ustawa) w zw. z art. 17 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r. poz. 1981) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej powoływana jako kpa) - utrzymało w mocy decyzję Burmistrza S. z dnia [...] maja 2022 r., nr [...] o odmowie przyznania świadczenia w formie świadczenia wychowawczego wnioskowanego na dziecko. Decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Zaskarżoną decyzją Burmistrz S. odmówił Skarżącemu przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że świadczenie jest pobierane przez matkę M. W. Organ uzyskał jej oświadczenie z [...].01.2022 r., złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, że syn zamieszkuje wraz z nią w G. W dniu [...].03.2022 r. pracownicy socjalni, chcąc zweryfikować sprzeczne stanowiska rodziców dziecka, udali się do Skarżącego, lecz z uwagi na jego chorobę (COVID) nie mogli dokonać czynności. Wywiad przeprowadzono w dniach [...].03.2022 r. i [...].04.2022 r. Wnioskodawca oświadczył wówczas, że mieszka z synem od listopada 2021 r. i od tego czasu sprawuje opiekę nad nim. Skarżący oświadczył, że z uwagi na jego chorobę syn pojechał do matki i przebywa u niej do tej pory. Natomiast w trakcie wywiadu przeprowadzonego przez ośrodek pomocy w G. u matki dziecka ustalono, że zamieszkuje ona wraz z synem w G., syn dojeżdża do szkoły w I., rodzice dziecka nie mają rozwodu, nie uregulowali prawnie sposobu sprawowania opieki nad dzieckiem, matka 1.04.2022 r. wystąpiła do sądu z powództwem o alimenty, dziecko przebywało u matki. W dniu [...].04.2022 r. matka złożyła oświadczenie, że syn przebywa z nią cały czas, od początku kwietnia mieszkają w I., od lipca 2021 r., tj. od zakupu nieruchomości w S. przez ojca, syn przebywał trochę w S., trochę w G . Skarżący przedłożył przelew od matki dziecka na kwotę 100 zł za "paliwo-przejazdy R." oraz oświadczenie swojej matki, że przygotowywała posiłki dla wnuka i jego ojca. Organ I instancji wskazał, że na podstawie rozbieżnych oświadczeń nie sposób ustalić, kiedy dziecko przebywało wyłącznie u matki lub wyłącznie u ojca, lub naprzemiennie. Z uwagi na kończący się okres zasiłkowy przedmiotowego świadczenia organ uznał, że należy odmówić przyznania świadczenia na rzecz ojca. Uznał, że Skarżący nie przedstawił przekonujących dowodów, że dziecko pozostaje pod jego wyłączną opieką. W odwołaniu Skarżący zakwestionował rozstrzygnięcie organu I instancji i podał, że syn zamieszkiwał z nim od lipca 2021 r., a matka przyjeżdżała na weekendy. Od [...] .03.2022 r. syn, z uwagi na chorobę Skarżącego, przebywał z matką. Wskazał, że w wyroku z [...].05.2022 r. Sąd Okręgowy w B. wskazał, że "syn stron przeprowadził się początkowo z powodem, lecz od marca 2022 zamieszkuje z pozwaną i chce nadal z nią mieszkać". Zdaniem Skarżącego, gdyby przeprowadzono wywiad środowiskowy w odpowiednim czasie po złożeniu wniosku, nie doszłoby do takich zaniedbań ze strony MGOPS w S. Rozpatrując sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. ustaliło, że [...] grudnia 2021 r. Skarżący wniósł o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na syna. Z centralnej bazy beneficjentów wynika, że na dziecko zostało przyznane przedmiotowe świadczenie jego matce w okresie [...].06.2021 r. do [...] .05.2022 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ odwoławczy przyjął stan faktyczny i prawny ustalony przez organ I instancji, podzielając jego argumentację. Nie podzielił natomiast argumentacji odwołania. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 22 ustawy, w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia wychowawczego, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Jeżeli opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, świadczenie wychowawcze wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek. W przypadku gdy po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego przez rodzica, opiekuna prawnego dziecka lub opiekuna faktycznego dziecka drugi rodzic, opiekun prawny dziecka lub opiekun faktyczny dziecka złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w związku z opieką nad tym samym dzieckiem, organ właściwy ustala, kto sprawuje opiekę i w tym celu może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w celu ustalenia osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem. Sytuacja opisana w powołanym przepisie miała miejsce w sprawie, bowiem po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego przez rodzica drugi rodzic złożył wniosek, zatem organ przeprowadził postępowanie, w wyniku którego stwierdził, że nie została podważona okoliczność sprawowania opieki nad dzieckiem przez matkę dziecka. Wskazał ponadto, że kwestia wcześniejszego opiekowania się dzieckiem przez oboje rodziców - bez ustalenia opieki naprzemiennej - pozostaje bez wpływu na sprawę, bowiem pracownicy socjalni przeprowadzający wywiad w domu Skarżącego nie stwierdzili śladów obecności syna, był on obecny w domu matki w chwili przeprowadzania u niej wywiadu. Skoro zatem w okresie świadczeniowym 2021/2022 świadczenie zostało przyznane matce, która także jako pierwsza złożyła wniosek, nie została ustalona opieka naprzemienna, zatem brak jest podstaw do przyznania tego świadczenia za ten sam okres drugiemu z rodziców. Skargę na ww. decyzję złożył Skarżący, zarzucając, że organ uznał, iż we wskazanym okresie nie zamieszkiwał z synem, pomimo przedłożenia wyroku Sądu Okręgowego w B., z którego wynika, że syn zamieszkiwał z nim. Ponadto organ nie wziął pod uwagę faktu zameldowania syna w jego mieszkaniu w S. Skarżący podał, że matka od grudnia 2021 r. zaprzestała zajmować się synem, dlatego uznał, że świadczenie 500 plus należy się zgodnie z przepisami prawa temu z rodziców, który faktycznie zajmuje się utrzymaniem i wychowywaniem dziecka i dlatego złożył w tej sprawie wniosek. Skarżący podał, że wniosek o zasiłek złożył do MOPS w S. w dniu [...] grudnia 2021 r. i do marca 2022 r. nie otrzymał żadnej informacji. Nie wydano w sprawie decyzji, ani nie poinformowano o wydłużeniu terminu. Skarżący zarzucił organowi nierzetelność i wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja opiera się na niewystarczająco wyjaśnionym stanie faktycznym sprawy. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że zgodnie art. 4 ust. 1 ustawy, celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Jak przy tym wynika z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a. (art. 5 ust. 2a w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania). Co przy tym istotne, na mocy art. 22 zd. 2 i 3 ustawy, jeżeli opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, świadczenie wychowawcze wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek. W przypadku gdy po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego przez rodzica, opiekuna prawnego dziecka lub opiekuna faktycznego dziecka drugi rodzic, opiekun prawny dziecka lub opiekun faktyczny dziecka złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w związku z opieką nad tym samym dzieckiem, organ właściwy ustala, kto sprawuje opiekę i w tym celu może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w celu ustalenia osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem. Zasadniczo organ rozstrzygający w sprawach przyznania świadczenia wychowawczego po wpływie wniosku nie weryfikuje, czy dziecko mieszka i pozostaje na utrzymaniu wnioskującego rodzica. Wyjątek od tej zasady został jednak przewidziany w art. 22 ustawy i dotyczy sytuacji, w której wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego został złożony przez drugiego rodzica w okresie pobierania świadczenia wychowawczego przez pierwszego z nich. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Wówczas obowiązkiem organu właściwego jest ustalenie, kto sprawuje opiekę i w tym celu może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego w celu ustalenia osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy, należy wskazać, że okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest, iż na syna Skarżącego pobierane było świadczenie wychowawcze przez matkę. Świadczenie zostało przyznane na okres zasiłkowy 2021/2022 od [...].06.2021 r. do [...].05.2022 r. (zaświadczenie MGOPS w G. z dnia [...].02.2022 r., k. 5 akt adm.). Nadto, co jest w sprawie bezsporne, nie zaistniała sytuacja opieki naprzemiennej nad małoletnim. W toku postępowania natomiast nie ustalono bezspornie, gdzie syn Skarżącego zamieszkiwał w okresie zasiłkowym 2021/2022. Organ przyznający świadczenie wychowawcze winien zebrać materiał dowodowy, a następnie ustalić stan faktyczny sprawy tak, by nie było wątpliwości co do okoliczności faktycznych mających wpływ na przyznanie świadczenia. Zgromadzone w sprawie dowody nie wskazują jednoznacznie i bezspornie, z którym rodzicem dziecko zamieszkiwało w okresie świadczeniowym, w szczególności w okresie od stycznia do marca 2022 r. Składane w toku postępowania oświadczenia rodziców małoletniego są rozbieżne, mimo tego organy przyjęły, że miejscem zamieszkania dziecka jest miejsce zamieszkania matki, dając ty samym wiarę jej oświadczeniu, czego w żaden sposób nie uzasadniły. Powyższa okoliczność wymaga dokonania przez organ stosownych ustaleń. Organ I instancji zaniechał wyjaśnienia powstałych nieścisłości, co doprowadziło do wydania decyzji przedwcześnie, w oparciu o niepełny materiał dowodowy. Sam organ stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że na podstawie rozbieżnych oświadczeń nie sposób ustalić, kiedy dziecko przebywało wyłącznie u matki lub wyłącznie u ojca, lub naprzemiennie. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji poprzestał na ustaleniach dokonanych przez organ I instancji, wskazując, że w toku postępowania nie została podważona okoliczność sprawowania opieki nad dzieckiem przez matkę dziecka. Przyjmując ten sam tok rozumowania, nie została podważona również okoliczność, że to Skarżący sprawował opiekę nad synem. Jak wynika z akt sprawy, organ uzyskał oświadczenie matki z 14.01.2022 r., złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, że na dzień złożenia oświadczenia syn zamieszkuje wraz z nią w G. W trakcie wywiadu przeprowadzonego u matki 4.04.2022 r. ustalono, że zamieszkuje ona wraz z synem, syn dojeżdża do szkoły w I., rodzice dziecka nie mają rozwodu, nie uregulowali prawnie sposobu sprawowania opieki nad dzieckiem, matka 1.04.2022 r. wystąpiła do sądu z powództwem o alimenty. W kolejnym oświadczeniu z 26.04.2022 r. matka podała, że syn przebywa z nią cały czas, od początku kwietnia mieszkają w I., od lipca 2021 r., tj. od zakupu nieruchomości w S. przez ojca syn przebywał częściowo w S., częściowo w G. Z oświadczenia wynika, że syn jest na utrzymaniu matki. Z kolei według oświadczenia Skarżącego, syn od listopada 2021 r. do marca 2022 r. zamieszkiwał z nim w S. (k. 15 akta adm.). Pracownicy organu, chcąc zweryfikować sprzeczne stanowiska rodziców dziecka udali się do Skarżącego, lecz z uwagi na objęcie go obowiązkową izolacją domową w dniach 22-28.03.2022 r. wywiad środowiskowy nie został przeprowadzony. Izolacja została potwierdzona przez PPIS w M. (k. 11 akt adm.). Wywiad przeprowadzono 30.03.2022 r. i 13.04.2022 r. Skarżący oświadczył, że mieszka z synem od listopada 2021 r. i od tego czasu sprawuje opiekę nad nim. Prowadzi z synem wspólne gospodarstwo domowe, utrzymuje go i sprawuje nad nim opiekę w pełnym zakresie. Podał, że dowozi syna do szkoły, na treningi, na mecze, gotuje, wspiera w edukacji. W tym okresie syn nie przebywał u matki mimo, że pobierała ona świadczenie wychowawcze. Planowane przeprowadzenie wywiadu z dzieckiem w miejscu zamieszkania ojca nie doszło do skutku. Wnioskodawca oświadczył 13.04.2022 r., że z uwagi na jego chorobę syn pojechał do matki w marcu i przebywa u niej do tej pory. W oświadczeniu z 5.04.2022 r. Skarżący podał, że pojechał po syna do szkoły, ale matka nie zgodziła się, aby syn pojechał z nim. Pracownicy socjalni chcieli przeprowadzić tego dnia z synem wywiad środowiskowy, by ustalić, czy w okresie od listopada 2021 r. do marca 2022 r. przebywał on u ojca. Ponadto, w toku postępowania Skarżący przedłożył przelew od matki dziecka na kwotę 100 zł, w tytule przelewu widnieje opis za "paliwo-przejazdy R." oraz oświadczenie swojej matki, że przygotowywała posiłki dla wnuka i jego ojca od stycznia do marca 2022 r. W związku z powstałymi rozbieżnościami w treści składanych oświadczeń stwierdzić należy, że organy nie zbadały należycie istotnych w tej sprawie okoliczności. Obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego nałożony na organy administracji publicznej stanowi gwarancję realizacji zasady prawdy obiektywnej (materialnej) statuowanej przepisem art. 7 kpa. Organ administracji publicznej jest zatem zobowiązany do podjęcia czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i do rozpatrzenia zgromadzonego materiału (art. 77 § 1 kpa). Realizacja powyższych obowiązków wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a następnie organ winien dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego (art. 80 kpa), a swoje stanowisko uzasadnić (art. 107 § 3 w zw. z art. 11 kpa). W ocenie Sądu przeprowadzone przez organy w niniejszej sprawie postępowanie nie sprostało powyższym wymogom. Powyższe wskazuje, że organy administracji przy wydawaniu kontrolowanych decyzji naruszyły przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materiał dowodowy w sprawie nie jest pełny i nie został prawidłowo oceniony. Ustalenia organów administracyjnych budzą bowiem wątpliwości, co czyni podjęte na ich podstawie rozstrzygnięcia wadliwe, a co najmniej przedwczesne. Wywiad środowiskowy przeprowadzony w sprawie nie zawierał wszystkich istotnych i niezbędnych dla rozstrzygnięcia informacji. Konieczne jest uzupełnienie ustaleń faktycznych, by ustalić, jakie było miejsce zamieszkania dziecka we wskazanym okresie. Zasadnym byłoby przesłuchanie chociażby matki Skarżącego, która w pisemnym oświadczeniu wskazała, że przygotowywała obiady dla wnuka, czego organ w ogóle nie uwzględnił. Wyjaśnienia wymaga również okoliczności, dla których matka dziecka dokonała wpłaty na rzecz Skarżącego z tytułu kosztów przejazdów syna w kontekście jej twierdzeń, że nie zamieszkiwał on z ojcem. Dopiero ustalenia poczynione na podstawie pełnego materiału dowodowego uwzględniające okoliczności wynikające z wszystkich dowodów znajdujących się w aktach sprawy pozwolą na właściwe zastosowanie w sprawie prawa materialnego. Wskazać również należy, że na mocy art. 27 ust. 1 ustawy organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Wobec tego w sytuacji, gdy drugiemu rodzicowi przyznane zostało wcześniej prawo do świadczenia wychowawczego na to samo dziecko i na ten sam okres, późniejsze w czasie orzekanie o prawie do świadczenia wychowawczego innemu rodzicowi bezwzględnie wymaga skorygowania przyznanego wcześniej prawa do świadczenia wychowawczego drugiego rodzica. Powyższy obowiązek wynika z reguły zbiegu uprawnień, określonej przytoczonym wyżej art. 22 oraz z art. 27 ust. 1 ustawy (por. wyrok NSA z 18.12.2020 r., I OSK 1401/20, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, prawo to może być podważone w okresie świadczeniowym - przez jego uchylenie bądź zmianę w drodze decyzji administracyjnej w postępowaniu zainicjowanym na wniosek lub z urzędu (zgodnie z regułami kpa, które stosuje się z mocy art. 28 ust. 1 ustawy), natomiast po skonsumowaniu prawa (po zakończeniu okresu świadczeniowego) - w oparciu o materialnoprawną podstawę zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (art. 25 ust. 1 ustawy) możliwe jest wdrożenie postępowania administracyjnego prowadzącego do uznania świadczenia za nienależnie pobrane i doprowadzenia do jego zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi (decyzją administracyjną) - vide komentarz do ustawy pod red. Blicharz J., Glumińska-Pawlic J., Zacharko L. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329) uchylił wydane w sprawie decyzje organów obu instancji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w szczególności uzupełnienie postępowania dowodowego. Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta B., będącego siedzibą tutejszego Sądu, oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z dnia 22.11.2022 r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ppsa, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.