II SAB/Łd 9/20

SENTENCJA Dnia 2 grudnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2020 roku sprawy ze skargi A. A. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy Z. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi – na rzecz skarżącego A. A. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego od skargi, zaksięgowaną 31 grudnia 2019 roku, pod pozycją [...]. md UZASADNIENIE A. A. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy Z. w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działce o numerze ewidencyjnym 8/1 w miejscowości P. w Gminie Z., oznaczonej numerem [...]. Skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie, że Wójt Gminy Z. dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania, 2) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej o której mowa w przepisie art. 149 § 2 p.p.s.a., 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wywołanego skargą w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w tym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Z. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ wyjaśnił, że w dniu 21 maja 2012 roku skarżący zwrócił się do Wójta Gminy Z. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działce o nr ewidencyjnym 8/1 w miejscowości P., gm. Z. W toku toczącego się postępowania Wójt Gminy Z., stwierdził, że dla terenu objętego wnioskiem nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak plan taki gmina zamierza sporządzić, zatem działając na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z 2003r. z późn. zm.), postanowieniem z dnia 30 lipca 2012 roku, zawiesił postępowanie na okres 9 miesięcy, tj. do czasu uchwalenia przez Radę Gminy Z. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego między innymi teren inwestycji. W dniu 9 września 2019 roku skarżący złożył wniosek o udzielenie informacji, na jakim etapie postępowania znajduje się sprawa o ustalenie warunków zabudowy. W odpowiedzi na wniosek skarżącego Wójt Gminy Z. podjął z urzędu zawieszone postępowanie. Sprawa administracyjna dotycząca wydania decyzji o warunkach zabudowy z wniosku skarżącego została zakończona decyzją z dnia [...] października 2019 roku umarzającą postępowanie administracyjne. Od decyzji tej nie wniesiono odwołania. W dniu 7 listopada 2019 r. A. A. wniósł ponaglenie na przewlekłe prowadzenie przez Wójta Gminy Z. postępowania wskazując, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w P. i Z. nastąpiło 30 stycznia 2014 r., a więc po upływie 9 miesięcznego terminu określonego w art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto Wójt Gminy Z. podjął przedmiotowe postępowanie dopiero [...] września 2019 r., co potwierdza, iż postępowanie prowadzone było dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 roku, znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło, że Wójt Gminy Z. nie dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że w sprawie nie budzi wątpliwości widoczny brak monitorowania przez organ pierwszej instancji sprawy w celu weryfikacji zasadności dalszego zawieszenia postępowania, lecz ze wskazanych powyżej przyczyn nie można przypisać Wójtowi Gminy Z. bezczynności ani przewlekłości prowadzonego postępowania, bowiem datą, od której należy liczyć termin do załatwienia sprawy jest dzień podjęcia przez właściwy organ administracji publicznej pierwszej czynności w sprawie. W rozpatrywanej sprawie datą tą jest dzień 13 września 2019 r., tj. data wydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Od tego momentu biegł termin załatwiania sprawy określony w art. 35 § 3 k.p.a. i zakończył się z chwilą wydania decyzji o umorzeniu postępowania, tj. w dniu [...] października 2019 r., a więc nie doszło do przekroczenia terminu rozpatrzenia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z 24 czerwca 2020 r. zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne do czasu wyjaśnienia przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawionego temu składowi zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, a mianowicie: "Czy wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po jego zakończeniu i wydaniu ostatecznej decyzji stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi?". Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 2 września 2020 r., sygn. akt II OSK 3732/18 w składzie siedmiu sędziów dokonał rozstrzygnięcia w zakresie wyżej opisanego zagadnienia prawnego. Postanowieniem z dnia 10 listopada 2020 r. tut. Sąd podjął zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Z kolei art. 53 § 2b p.p.s.a. stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W przypadku złożonej w niniejszej sprawie skargi na przewlekłe prowadzenie przez Wójta Gminy Z. postępowania w przedmiocie wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy należało ustalić, czy jej wniesienie było dopuszczalne, tj. czy zostało poprzedzone złożeniem skutecznego w świetle k.p.a. ponagleniem. Podkreślenia bowiem w konsekwencji postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2020 r. wymaga, że skutki ponaglenia dla dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego można rozważać jedynie w kontekście ponaglenia skutecznie wniesionego. Tylko takie ponaglenie daje stronie możliwość wniesienia skargi do sądu. W niniejszej sprawie postępowanie przed Wójtem Gminy Z., którego prowadzenie w przewlekły sposób zakwestionowała strona skarżąca zostało wszczęte wnioskiem z dnia 21 maja 2012 r. i było prowadzone w trybie przepisów k.p.a. Postępowanie to zostało zakończone ostateczną decyzją, nie tylko przed wniesieniem skargi, ale także przed wniesieniem ponaglenia. Jak bowiem wynika z akt sprawy, Wójt Gminy Z. umorzył postępowanie z wniosku skarżącego decyzją z dnia [...] października 2019 roku, natomiast ponaglenie zostało złożone dopiero w dniu 7 listopada 2019 r. Tymczasem jak wynika z postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego 2 września 2020 r. sygn. akt II OSK 3732/18 konsekwencją zakwalifikowania przez ustawę procesową ponaglenia jako środka zaskarżenia musi być uznanie, że skuteczność dopełnienia tej czynności procesowej podlega ocenie dokonywanej przez pryzmat przepisów prawa regulujących tę instytucję. Uprawnienie procesowe istnieje bowiem zawsze w kształcie nadanym mu przez przepisy prawa i musi być realizowane w określonych warunkach procesowych. Zastosowanie danego środka zaskarżenia (środka prawnego) nie może być rozważane poza formami postępowania, gdyż byłoby to zasadniczo sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, która tylko z czynnościami dokonanymi w prawem przewidzianym trybie łączy zaistnienie określonych skutków prawnych. Treść art. 37 § 6 pkt 2 lit. a in fine k.p.a. nie stanowi podstawy do twierdzenia, że ponaglenie może być wniesione także po zakończeniu postępowania. Przeciwnie, przepis ten, interpretowany w związku z art. 37 § 1 i § 3 k.p.a., odnoszącymi się do stadium wniesienia ponaglenia oraz w związku z art. 37 § 4 k.p.a. obejmującym stadium przekazania wniesionego ponaglenia, potwierdza, że w momencie wniesienia ponaglenia, postępowanie musi pozostawać w toku. Uwzględniwszy czas, jaki upływa od wniesienia ponaglenia do jego rozpatrzenia oraz pozostawioną organowi właściwemu do rozpatrzenia sprawy możliwość dalszego procedowania, ustawodawca przewidział, że nie w każdym przypadku stwierdzenia przewlekłości zajdzie potrzeba zobowiązania do załatwienia sprawy. Powołując się na w/w postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy wskazać, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego, jak w przedmiotowej sprawie, na podstawie przepisów k.p.a., jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze. Oznacza to, że w niniejszej sprawie ponaglenie zostało złożone nieskutecznie. Wniesienie ponaglenia po zakończeniu postępowania administracyjnego nie może zostać bowiem uznane za środek zaskarżenia przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.), który służył stronie przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a co za tym idzie, którego wyczerpanie warunkowało dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzekł, jak w punkcie 1 postanowienia o odrzuceniu skargi. Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy, orzeczono jak w punkcie 2 postanowienia dc