II OSK 3303/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 143/18 w sprawie ze skargi W. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji nakazującej rozbiórkę 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. z dnia [...] października 2017 r., nr [...]; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. na rzecz W. D. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wyrokiem z 9 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 143/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji nakazującej rozbiórkę, oddalił skargę. W uzasadnieniu sąd wojewódzki przypomniał, że decyzją z [...] lutego 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. nakazał W. D. rozbiórkę nieużytkowanego, nie nadającego się do remontu budynku stodoły, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w N. Zgodnie z tą decyzją roboty rozbiórkowe miały być rozpoczęte w terminie nie krótszym niż 6 tygodni, licząc od dnia otrzymania decyzji i zakończone w terminie do dnia [...] października 2016 r. W dniu [...] września 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. skierował do W. D. upomnienie, wzywając ją do wykonania w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia obowiązku nałożonego ww. decyzją i informując, że obowiązek ten stał się wymagalny [...] maja 2016 r. Wnioskiem z [...] września 2017 r. W. D. zwróciła się do organu z prośbą o wyznaczenie terminu do końca lipca 2018 r., powołując się na trudną sytuację materialną i zdrowotną. Decyzją z [...] października 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. odmówił zmiany własnej decyzji z [...] lutego 2016 r. nakazującej wnioskodawczyni wykonanie rozbiórki wskazanego w niej obiektu do [...] października 2016 r., w zakresie obejmującym termin wykonania rozbiórki. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że nie jest możliwe dokonanie zmiany decyzji w zakresie terminu wykonania rozbiórki, ponieważ upłynął termin zastrzeżony w decyzji ostatecznej, określony na [...] października 2016 r. Natomiast wniosek W. D. wpłynął do organu [...] września 2017 r. Ponadto organ wskazał, że niezależnie od powyższego, może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną w trybie art. 155 k.p.a., jeżeli spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: strona wyraziła zgodę na zmianę decyzji lub uchylenie decyzji; przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji; za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Analizując sprawę organ uznał, że nie jest możliwe przedłużenie terminu do wykonania obowiązku rozbiórki nieużytkowanego częściowo już zawalonego budynku stodoły, ze względu na stale pogarszający się stan obiektu. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła skarżąca. Decyzją z [...] listopada 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB w D. W uzasadnieniu [...]WINB zgodził się z argumentacją podaną przez organ pierwszej instancji. Jak wskazał, wobec istniejącej groźby zawalenia budynku, a tym samym istnienia zagrożenia dla zdrowia i życia osób, podnoszone przez wnioskodawczynię argumenty nie mogły być uznane ani za słuszny interes strony, ani za interes społeczny przemawiający za zmianą decyzji z [...] lutego 2016 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie W. D. wskazała, że podtrzymuje odwołanie złożone uprzednio od decyzji PINB w D. z [...] października 2017 r. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zajęte w kwestionowanej decyzji. Sąd wojewódzki uznał skargę za niezasadną. W ocenie Sądu organy prawidłowo zastosowały art. 155 k.p.a., a [...]WINB słusznie odwołał się w zaskarżonym rozstrzygnięciu do zasady trwałości decyzji administracyjnych, z której wynika domniemanie prawidłowości ostatecznego rozstrzygnięcia do czasu jego wyeliminowania z obrotu prawnego w trybach nadzwyczajnych lub w wyniku kontroli sądu administracyjnego. Skarżąca w toku postępowania domagała się zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej wyrażającej nakazy z zakresu prawa budowlanego poprzez wyznaczenie dłuższego terminy wykonania tych rozstrzygnięć. Organy nie uwzględniły tego żądania, zaś uzasadnienie tej odmowy jest przekonujące i znajduje pokrycie w regulacji art. 155 k.p.a. Zdaniem Sądu, słusznie wskazano, że zmianie decyzji jednoznacznie sprzeciwia się fakt złożenia wniosku po znaczącym upływie terminu realizacji decyzji, a ponadto bardzo zły stan zabudowy, grożący niebezpieczeństwem dla chronionych przez prawo wartości. Z tych przyczyn jakakolwiek modyfikacja orzeczonego obowiązku nie byłaby zgodna z interesem społecznym czy słusznym interesem strony. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła W. D., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: I. na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a mianowicie naruszenie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na błędnym przyjęciu, że nie jest możliwe dokonanie zmiany decyzji w zakresie terminu wykonania rozbiórki jeżeli upłynął termin rozbiórki, podczas gdy tak rygorystyczne stanowisko nie jest uzasadnione i także w przypadku terminu przystąpienia i zakończenia robót rozbiórkowych z art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego należy dopuścić możliwość wnioskowania o jego odroczenie również po jego upływie; II. na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. –naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 $ 4 k.p.a. i w zw. z art. 89 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, pomimo naruszenia przez orzekające w sprawie organy przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uniemożliwienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie art. 155 k.p.a. przez zaniechanie zawiadomienia skarżącej o wszczęciu postępowania, zaniechanie zawiadomienia skarżącej o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim, możliwości składania wniosków oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz zaniechanie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, co doprowadziło do niepełnych ustaleń faktycznych w tak istotnej kwestii jak zamiar użytkowania lub remontu/odbudowy obiektów budowlanych przez skarżącą, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przez orzekające w sprawie organy przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy przez zaniechanie podjęcia przez te organy wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy wskutek pominięcia twierdzeń skarżącej, że obiekty, których rozbiórkę nakazano skarżącej, stanowią dowód w innych postępowaniach, co wskazywało na "słuszny interes strony" w odroczeniu realizacji nałożonego obowiązku rozbiórki, a nie zostało wzięte pod uwagę przez organy i wojewódzki sąd administracyjny, 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7. art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 28 k.p.a, art. 67 Prawa budowlanego i art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przez orzekające w sprawie organy przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, zaniechanie poczynienia przez organy ustaleń faktycznych oraz braku należytego uzasadnienia w zakresie osoby "właściciela lub zarządcy" w rozumieniu art. 67 Prawa budowlanego, co doprowadziło do zaniechania wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pierwotnej decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przez orzekające w sprawie organy przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, zaniechanie poczynienia przez organy ustaleń faktycznych oraz braku należytego uzasadnienia w zakresie okoliczności świadczących o chęci użytkowania lub remontu/odbudowy obiektów budowlanych przez skarżącą co doprowadziło do zaniechania wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie wznowienia (na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) postępowania, w wyniku którego wydano decyzję nakazującą rozbiórkę. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej jej z urzędu, oświadczając, że koszty te nie zostały pokryte w całości ani w części. Skarżąca kasacyjnie wniosła też o zasądzenie na jej rzecz zwrotu uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej, a ponadto o wstrzymanie wykonania wydanej w granicach niniejszej sprawy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. z [...] lutego 2016 r., nakazującej rozbiórkę. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie przedstawionych zarzutów, przytaczając treść orzeczeń sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Strona może też przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. W niniejszej sprawie zasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 10 i 61 § 4 k.p.a. oraz art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w powiązaniu ze wskazanymi w skardze kasacyjnej przepisami p.p.s.a. Powyższe oznacza, że zarzuty prawa materialnego należało uznać za przedwczesne. Przypomnieć należy, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, w tym zawiadomić je o wszczęciu postępowania, z urzędu lub na żądanie jednej ze stron (art. 61 § 4), a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.). Przez udział w postępowaniu należy rozumieć udział strony w całym ciągu czynności przygotowawczych postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ administracji publicznej. Chodzi tutaj o udział w czynnościach, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 326/17, LEX nr 2624499). Brak udziału strony w postępowaniu obejmuje więc nie tylko pominięcie poinformowania strony o wszczęciu postępowania w sprawie, ale też poinformowanie o czynnościach w toku postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 144/19, LEX nr 3030683). A zatem naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, i które uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji z tego powodu, to naruszenie uprawnień strony, które powoduje, że wydana została decyzja o odmiennej treści niż gdyby została wydana po przedstawieniu swojego stanowiska przez stronę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 529/21, LEX nr 3213940). W niniejszej sprawie wniosek skarżącej z [...] września 2017 r. o zmianę terminu wykonania obowiązku nałożonego decyzją z [...] lutego 2016 r. wpłynął do organu [...] września 2017 r. Natomiast już [...] października 2017 r. organ pierwszej instancji wydał swoje rozstrzygnięcie, traktując pismo skarżącej jako wniosek złożony na podstawie art. 155 k.p.a. Oznacza to, że od wpływu pisma do wydania decyzji upłynęło zaledwie trzynaście dni i jak wynika z akt, doręczona stronie decyzja była pierwszym dokumentem przesłanym przez organ w sprawie. Co więcej, po złożonym przez skarżącą odwołaniu (pismo z [...] października 2017 r., data wpływu do organu: [...] października 2017 r.), organ drugiej instancji wydał swoje rozstrzygnięcie już [...] listopada 2017 r., kończąc postępowanie administracyjne w ok. dwa miesiące. Organ odwoławczy również nie poinformował skarżącej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego czy też przedstawienia swojego stanowiska. W sprawie doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy – organy nie zapewniły stronie czynnego udziału na każdym etapie postępowania, a poczynione przez nie ustalenia oraz sposób prowadzenia postępowania nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy. Nie przesądzając zatem merytorycznego rozstrzygnięcia podnieść należy, że na obecnym etapie sprawa nie dojrzała do jej załatwienia. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w pkt 1 i 2. O kosztach w pkt 3 wyroku orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Sąd II instancji nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi strony skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).