II GSK 1580/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Paulina Piasecka po rozpoznaniu w dniu 22 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 13 maja 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 795/11 w sprawie ze skargi S. Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 795/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę S. Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2011 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia oraz uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym za zasadne. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji podał, że przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2011 r., którym uchylono postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela z dnia [...] marca 2010 r., wydane przez S. Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych w W. i orzeczono co do istoty sprawy poprzez uznanie, że zgłoszone przez A. S. zarzuty dotyczące zasadności egzekucji prowadzonej na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez Izbę Wytrzeźwień w m. st. W., są uzasadnione. Sąd I instancji uznał, że skarga złożona w tej sprawie jest niedopuszczalna, gdyż pochodzi od podmiotu nieposiadającego legitymację do jej wniesienia. Postanowienie wydane przez S. Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych w W. jest stanowiskiem wierzyciela co do zarzutów zgłoszonych w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym. Podstawą prawną do jego wydania jest art. 34 § 2 w zw. z art. 34 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), dalej u.p.e.a. Jest to postępowanie odrębne od prowadzonego przez organ egzekucyjny postępowania w sprawie zarzutów zobowiązanego. W rozpoznawanej sprawie organem egzekucyjnym, do którego zgłoszono zarzuty jest Naczelnik Urzędu Skarbowego W.-U., który zwrócił się do wierzyciela - w trybie art. 34 § 1 u.p.e.a. - o zajęcie stanowiska. Powołując się między innymi na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1211/06 i wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08 Sąd I instancji podzielił wyrażony w tych orzeczeniach pogląd, że stroną postępowania sądowoadministracyjnego nie może być organ, który w rozpatrywanej przez sąd sprawie był powołany do wydania decyzji administracyjnej. Nie można bowiem w tej sprawie występować najpierw jako organ, a potem jako strona w postępowaniu przed sądem administracyjnym. W związku z tym stwierdził, że S. Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych w W. występował w postępowaniu administracyjnym w charakterze organu wyposażonego w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w I instancji. Działał zatem w granicach i na mocy przyznanych mu kompetencji, nie zaś jako podmiot, którego interesu prawnego dotyczy postępowanie. Podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie może być organ, który orzekał w sprawie w I instancji. Dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie w sprawie nadawałoby temu organowi uprawnienia z jednej strony władcze, a z drugiej strony uprawnienia strony, która rozstrzygnięcie kwestionuje. W tej sytuacji Sąd stwierdził, ze w rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona przez podmiot niemający legitymacji do jej złożenia, jest więc niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł S. Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych w W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotne wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 1a pkt 13, art. 5 § 1 pkt 2 oraz art. 19 § 1 w zw. z art. 1 a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 2, art. 34 § 1 w zw. z art. 17 § 1 u.p.e.a. - poprzez ich niezastosowanie, prowadzące do przyjęcia, iż skarżącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, oraz na przyjęciu, iż skarżącemu przysługuje status organu w postępowaniu egzekucyjnym w administracji - a w konsekwencji - uznanie, że skarżącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu przed sądem administracyjnym, 2. art. 28 i 29 k.p.a. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż skarżący jest organem administracyjnym prowadzącym postępowanie, a także ich niezastosowanie poprzez nieprzyjęcie, że skarżący ze względu na swój interes prawny jest stroną postępowania egzekucyjnego w administracji - a w konsekwencji uznanie, iż skarżącemu nie przysługuje status strony postępowaniu przed sądem administracyjnym, 3. art. 32 i art. 50 p.p.s.a. - poprzez ich nie zastosowanie i uznanie, iż skarżącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu przed sądem administracyjnym, 4. art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. - poprzez przyjęcie, że przedmiot sprawy nie dotyczy interesu prawnego skarżącego, 5. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wniesienie skargi jest niedopuszczalne i na odrzuceniu skargi. Bezpośrednią konsekwencją powyższych naruszeń prawa procesowego jest godzące w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP pozbawienie skarżącego prawa do drogi sądowej w przedmiocie kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, obejmującej orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. Z związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podał, że postępowanie egzekucyjne w administracji dotyczy interesu prawnego skarżącego nieposiadającego osobowości prawnej, skarżący jest więc stroną w tym postępowaniu (art. 28 i 29 k.p.a.), a także podmiotem posiadającym interes prawny w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. Jest też podmiotem uprawnionym do dochodzenia zapłaty opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień, ale nie jest jednoczenie organem egzekucyjnym - co wynika z art. 19 u.p.e.a. Przepis ten przewiduje co prawda możliwość występowania przez właściwy organ gminy w roli organu egzekucyjnego, ale ta możliwość dotyczy wyłącznie sytuacji, w której organ gminy jest jednocześnie podmiotem uprawnionym do ustalania lub określania i pobierania należności pieniężnych, których dotyczy postępowanie egzekucyjne. Skoro jednak ani skarżący, ani Prezydent m. st. W. nie jest uprawniony do ustalania i określania wysokości należności za pobyt w izbie wytrzeźwień (kompetencja określania wysokości opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień jest zastrzeżona dla Rady m. st. W., a obowiązek uiszczenia tej opłaty powstaje z mocy prawa – art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, tekst jedn. Dz. U. z 2007 r., Nr 70, poz. 473 ze zm.) nie można uznać skarżącego za organ egzekucyjny. W takiej sytuacji ma zatem zastosowanie zasada ogólna z art. 19 § 1 u.p.e.a., prowadząca do wniosku, że organem egzekucyjnym w egzekucji należności za pobyt w izbie wytrzeźwień jest naczelnik urzędu skarbowego. Skarżący posiada w tym postępowaniu wyłącznie status wierzyciela (strony). Zgodnie zaś z art. 34 § 1 w zw. z art. 17 § 1 u.p.e.a., wierzycielowi przysługuje prawo do wypowiadania się odnośnie zarzutów dłużnika w sprawie prowadzenia egzekucji (w konkretnym przypadku - zarzutów opartych o art. 33 pkt 1 u.p.e.a), a wierzyciela wydającego takowe postanowienia nie można - jak uczynił to WSA - uznawać za organ pierwszej instancji. Należy zwrócić uwagę na to, że (jak słusznie stwierdziło SKO w W. w postanowieniu z dnia 26.10.2010 r. KOC/3143/g/10) zarzuty zgłoszone w sprawie prowadzonej egzekucji, na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a., rozpatruje w formie postanowienia organ egzekucyjny, który przed przystąpieniem do ich rozpatrzenia powiadamia wierzyciela o wniesionych przez drugą stronę (dłużnika) zarzutach w sprawie prowadzonej egzekucji. Wierzyciel, po otrzymaniu ww. zawiadomienia, w terminie 14 dni od dnia powiadomienia, wyraża w formie postanowienia swoje stanowisko co do zasadności zgłoszonych zarzutów. Po otrzymaniu stanowiska wierzyciela, organ egzekucyjny rozpatruje zgłoszone przez dłużnika zarzuty i wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów. Na takie postanowienie organu egzekucyjnego zarówno dłużnikowi, jak i wierzycielowi przysługuje zażalenie. Od orzeczenia organu rozpatrującego zażalenie na postanowienie organu egzekucyjnego każdej ze stron przysługuje prawo do złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaskarżone postanowienie SKO z dnia [...] lutego 2011 r. ma charakter drugoinstancyjnego i wyczerpującego tok odwoławczy w postępowaniu administracyjnym, a zatem z uwagi na status strony, jaki posiada skarżący, spełnione są przesłanki uprawniające skarżącego do złożenia skargi do WSA, wskazane w art. 52 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli jako Sądu drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach skutkujących nieważnością postępowania, określonych w art. 183 § 2 powołanej ustawy, które w niniejszej sprawie nie występują. Rozpoznając sprawę w granicach określonych skargą kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie ma ona uzasadnionych podstaw. Na wstępie podkreślić należy, że w tożsamej rodzajowo sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 728/11 po rozpoznaniu skargi kasacyjnej S. Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 2865/010 w sprawie ze skargi S. Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie uchylenia postanowienia oraz uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym za zasadne, oddalił skargę kasacyjną. W sprawie tej, podobnie, jak w sprawie stanowiącej aktualnie przedmiot orzekania Sądu, w identycznych (wręcz tożsamych podmiotowo i przedmiotowo) okolicznościach stanu faktycznego, prawną kwestią sporną był zaprezentowany przez Sąd I instancji kierunek wykładni przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, które stanowiły podstawę zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Rozpatrując zarzuty naruszenia prawa materialnego, Sąd w składzie orzekającym w sprawie, podzielając zasadniczo kierunek wykładni przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji prezentowany w przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia wydanego w sprawie sygn. akt II GSK 43/10, nie znajduje podstaw, aby zarzuty skargi kasacyjnej uznać za uzasadnione. Z akt sprawy wynika, że S. Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych wniósł skargę do Sądu I instancji, uznając się za stronę skarżącą w prowadzonym postępowaniu. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że S. Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych wniósł do sądu administracyjnego skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2011 r., którym uchylono postanowienie S. Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych z dnia [...] marca 2010 r. o uznaniu zarzutu zobowiązanego zgłoszonego w postępowaniu egzekucyjnym za bezzasadny i orzeczono co do istoty sprawy poprzez uznanie zarzutu przedawnienia za uzasadniony. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, we wskazanych okolicznościach sprawy, S. Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych nie może skutecznie wystąpić ze skargą do sądu administracyjnego. W prowadzonym postępowaniu, jakkolwiek występuje jako wierzyciel, to jednak realizuje równocześnie funkcje organu administracji wydającego postanowienie w I instancji, w odniesieniu do którego istnieje możliwość weryfikowania go przez organ wyższego stopnia. S. Ośrodkowi dla Osób Nietrzeźwych, jako organowi jednostki samorządu terytorialnego powierzono właściwość orzekania w sprawach indywidualnych w formie decyzji lub postanowienia. Bez znaczenia jest przy tym sposób przekazania tych kompetencji, to jest czy nastąpiło to w drodze porozumienia czy też z mocy ustawy. Istotne jest bowiem, że w konsekwencji ich przekazania, S. Ośrodkowi dla Osób Nietrzeźwych przyznano uprawnienia i nałożono na niego obowiązki, których realizacja ma formę i charakter władczego działania. Według Sądu, powyższe nie skutkowało przyznaniem S. Ośrodkowi dla Osób Nietrzeźwych interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. Z art. 17 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Instytucja postanowień i zażaleń z art. 17 jest odpowiednikiem środków odwoławczych z kodeksu postępowania administracyjnego, do którego przepis ten nawiązuje. Zgodnie art. 34 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela przysługuje zażalenie. W postępowaniu egzekucyjnym w administracji przepisy łączą wniesienie zażalenia z bardzo różnymi sytuacjami. W szczególności w niektórych przypadkach ustawa przyznaje prawo wniesienia tego środka nie na postanowienia wydane w toku egzekucji lub dotyczące postępowania egzekucyjnego, ale na inne czynności podjęte w tym postępowaniu. Rozwiązanie to różnicuje zażalenie z ustawy o postępowaniu egzekucyjnym od zażalenia z k.p.a (por. Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, pod red. R. Hausera, A. Skoczylasa, 5. wydanie C.H. Beck, Warszawa 2011, str. 96 – 97). Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Na postanowienie S. Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych z dnia [...] marca 2010 r. w sprawie stanowiska wierzyciela, wydanego na podstawie art. 34 § 1 w zw. z art. 17 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 124 k.p.a., zobowiązany A. S.z wniósł zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W rezultacie jego rozpoznania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako organ wyższego stopnia działający w II instancji, postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. uchyliło zaskarżone postanowienie orzekając odmiennie, co do istoty sprawy. Wydane w rezultacie rozpatrzenia wniesionego zażalenia postanowienie organu wyższego stopnia zostało przez S. Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych zaskarżone do sądu administracyjnego. W świetle przedstawionych powyżej okoliczności, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowe było rozstrzygnięcie Sądu I instancji odrzucające tę skargę jako wniesioną przez nieuprawniony podmiot. Skoro bowiem S. Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych orzekając i rozstrzygając w sprawie zasadności zarzutów zobowiązanego zgłoszonych w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej realizował funkcje organu administracji działającego w pierwszej instancji, to nie mógł on wnieść skutecznie skargi do sądu administracyjnego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, orzekało w sprawie jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 17 § 1 i § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Skoro więc działanie podmiotu wnoszącego skargę do sądu administracyjnego charakteryzowało funkcje i uprawnienia organu administracji publicznej I instancji, skarga na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. podlegała odrzuceniu przez Sąd I instancji. W skardze kasacyjnej od tego postanowienia S. Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych wniósł o jego uchylenie zarzucając, iż zapadło ono również z naruszeniem art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. Ponieważ przedmiotem kontroli kasacyjnej jest postanowienie o odrzuceniu skargi, wydane właśnie na tej podstawie podnieść należy, iż zgodnie z przywołanym przepisem sąd administracyjny odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne. Przepis ten nawiązuje do przesłanek dopuszczalności zaskarżenia w węższym znaczeniu, zgodnie z którym przez dopuszczalność skargi należy rozumieć zarówno jej przesłanki przedmiotowe, tzn. określenie od jakiego rodzaju form działalności organów administracji publicznej przysługuje skarga, jak i dopuszczalność skargi w zakresie podmiotowym, tzn. określenie, jakim podmiotom przysługuje legitymacja do jej wniesienia. Jednym zaś z warunków skutecznego złożenia skargi jest jej wniesienie przez podmiot, któremu – zgodnie z art. 50 § 1 lub § 2 – przysługuje legitymacja do jej wniesienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał prawidłowej charakterystyki podmiotu wnoszącego skargę i w konsekwencji zasadnie uznał go za podmiot pozbawiony w toczącym się postępowaniu przymiotu strony posiadającej legitymacje skargową. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.