VI SA/Wa 2023/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Sędzia WSA Henryka Lewandowska - Kuraszkiewicz Protokolant spec. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2021 r. sprawy ze skargi G. O. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu oddala skargę UZASADNIENIE Zaskarżoną w tej sprawie do Sądu ww. decyzją z [...] maja 2021 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej GDDKiA, organ), działając na podstawie przepisów art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm., dalej u.d.p.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), po rozpoznaniu wniosku z [...] lutego 2021 r. G. O. (dalej skarżący), prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą P. (ul. [...] O.), o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją organu z [...] lutego 2021 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] (wspólny przebieg z drogą krajową nr [...]) do działki nr ew. [...] (dojazd do planowanej działalności gospodarczej - projektowany budynek przetwórstwa tworzyw sztucznych) położonej w m. B., gm. [...], uchylił tę decyzję w całości i orzekł o odmowie udzielenia skarżącemu G. O., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą P. (ul. [...] O.), zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki ew. nr [...] położonej w m. B., gm. [...] (dojazd do planowanej działalności gospodarczej - projektowany budynek przetwórstwa tworzyw sztucznych). Organ wskazał, że wnioskiem z [...] grudnia 2020 r. skarżący zwrócił się wydanie zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr ew. [...] położonej w m. B., gm. [...]. Tymczasem w pierwszej instancji organ, po rozpatrzeniu tego wniosku, wydał decyzję odmawiającą udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do tej działki (nr ew. [...]), a zatem niezgodną z wnioskiem strony (dochodzącej przebudowy zjazdu) oraz stanem faktycznym sprawy. Dlatego uchylił decyzję z [...] lutego 2021 r. oraz wydał decyzję rozpatrując wniosek skarżącego z [...] grudnia 2020 r. Uzasadniając odmowę wydania skarżącemu zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego organ w pierwszej kolejności nawiązał do treści art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p., w świetle którego budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu (ust. 1), który jednak ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony (ust. 4), jako że rozpatruje każdą sprawę indywidualnie w danych okolicznościach faktycznych i prawnych, biorąc pod uwagę aktualne warunki panujące na drodze, możliwość dojazdu oraz bezpieczeństwo ruchu drogowego, natomiast charakter wskazanego przepisu wskazuje na to, że wyrażenie zgody bądź jej odmowa następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego, którego granice określane są przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o lokalizację zjazdu publicznego, a także obowiązujące przepisy. Uznanie to podlega ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych, zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm., dalej rozporządzenie w sprawie warunków technicznych). Droga krajowa nr [...] na analizowanym odcinku [...] - [...] ([...] węzeł "[...]") została zakwalifikowana, zgodnie z zarządzeniem nr 7 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 2 marca 2020 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do klasy dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy [...]). Zgodnie z § 3 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, przez klasę drogi rozumie się przyporządkowanie drodze odpowiednich parametrów technicznych, wynikających z jej cech funkcjonalnych. Zatem droga krajowa nr [...] winna zachować wszystkie parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drogom klasy [...], tj. drogom głównym ruchu przyspieszonego, w tym również w zakresie lokalizacji i przebudowy zjazdów. Przytaczając natomiast treść § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, według którego w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy [...] zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy w celu obsługi terenów przyległych do pasa drogowego brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie drogi niższej klasy lub dodatkowej jezdni, o której mowa w § 8a ust. 1 pkt 2, organ wskazał, że w odniesieniu do dróg tej klasy przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie czy też przebudowa zjazdów indywidualnych do parametrów zjazdów publicznych z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu, w tym również, gdy nie jest w ogóle możliwe ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich. W rozpatrywanej sprawie organ nie dopatrzył takiej wyjątkowej sytuacji, gdyż ww. działka/nieruchomość nr ew. [...], obecnie wykorzystywana jako pole uprawne, jest skomunikowana z drogą krajową nr [...] za pomocą zjazdu indywidualnego w km 451+131 strona lewa tej drogi, opisanego jako zjazd na pole, o nawierzchni z kruszywa stabilizowanego mechanicznie, szerokości 8,0 m oraz o średnicy przepustu 40 cm. Zjazd ten nie może zapewnić bezpiecznej obsługi komunikacyjnej działki w związku z planowanym prowadzeniem działalności gospodarczej; taką obsługę może zapewnić jedynie zjazd publiczny, który zgodnie z § 76a pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, jest określony przez zarządcę drogi jako zjazd do nieruchomości gruntowych usytuowanych poza pasem drogowym, na których prowadzona jest lub planowana działalność gospodarcza lub działalności o charakterze publicznym (lit. a), usytuowana jest lub planowana nieruchomość budynkowa lub lokalowa, w których prowadzona jest lub planowana działalność gospodarcza lub działalność o charakterze publicznym (lit. b), i które stanowią lub będą stanowić dojazd do nieruchomości wymienionych w lit. a) lub b) (lit. c). Kryteria udzielenia zezwolenia zarówno na lokalizację zjazdu publicznego jak i przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego są bardziej rygorystyczne, niż w przypadku zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego, ze względu na fakt, iż zjazd publiczny z uwagi na swój charakter i przeznaczenie przenosi z drogi i na drogę (w przeciwieństwie do zjazdu indywidualnego) znacznie większy ruch generowany przez obiekt, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza. Istnienie zjazdu indywidualnego nie stanowi zatem podstawy do zezwolenia na przebudowę tego zjazdu do parametrów zjazdu publicznego, z uwagi na odmienne kryteria oceny wpływu każdego z tych zjazdów na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Stosownie do § 77 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. Zgodnie zaś z § 113 ust. 7 pkt 1 w związku z § 78 ust. 1 tego rozporządzenia, zjazd publiczny nie może być usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła. Przez skrzyżowanie (§ 3 pkt 9 rozporządzenia) należy rozumieć przecięcie lub połączenie dróg na jednym poziomie, zapewniające pełną lub częściową możliwość wyboru kierunku jazdy, natomiast przez obszar skrzyżowania (§ 3 pkt 9a rozporządzenia) wspólną część przecinających lub łączących się dróg oraz odcinki tych dróg, na których występują poszerzenia jezdni spowodowane dodatkowymi pasami ruchu lub wyspami kanalizującymi, a w przypadku braku poszerzenia odcinki obejmujące minimalne odległości akumulacji i zwalniania określone w § 66 i § 67. Z kolei przez obszar oddziaływania skrzyżowania (§ 3 pkt 9b rozporządzenia), należy rozumieć obszar skrzyżowania powiększony o wyznaczone indywidualnie odcinki, na których występuje zwalnianie lub przyspieszanie związane z dojazdem do skrzyżowania lub jego opuszczaniem, jeżeli manewry te nie mogą być wykonane w obszarze skrzyżowania. Planowana w sprawie przez stronę inwestycja, polegająca na przebudowie istniejącego zjazdu indywidualnego do ww. działki nr ew. [...] do parametrów zjazdu publicznego, znajduje się w bezpośredniej bliskości skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z ul. [...], będącą drogą powiatową nr [...]. Istniejący zjazd indywidualny do tej działki z drogi krajowej nr [...] znajduje się w km 451+131 strona lewa tej drogi. Z kolei skrzyżowanie drogi krajowej nr [...] z ul. [...], będącą drogą powiatową nr [...], znajduje się w km od 450+876 do 450+882 tej drogi krajowej. Działka nr ew. [...] przylega do drogi krajowej nr [...] (strona lewa tej drogi) w miejscu, w którym pasy prowadzące ruch w przeciwnych kierunkach oddzielone są od siebie oznakowaniem poziomym P-4 "linia podwójna ciągła". Ponadto w km 451+324 strona lewa drogi krajowej nr [...] został umieszczony znak drogowy pionowy A-30 "inne niebezpieczeństwo" wraz z tabliczką T-18c, którą zgodnie z załącznikiem nr 1 "Szczegółowe warunki techniczne dla znaków drogowych poziomych i warunki ich umieszczania na drogach" do rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2310) oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2019 r., poz. 2311), stosuje się gdy zmiana przebiegu drogi lub kierunku następuje w prawo. Zgodnie z ww. załącznikiem znaki ostrzegawcze stosuje się w celu uprzedzenia o takich miejscach na drodze, gdzie kierujący powinni zachować szczególną ostrożność ze względu na występujące lub mogące występować w tych miejscach niebezpieczeństwo, np. zakręt, zwężenie jezdni, stromy zjazd. W km 451+289 ww. drogi krajowej nr [...] został umieszczony znak drogowy pionowy A-6a "skrzyżowanie z drogą podporządkowaną występującą po obu stronach". Natomiast za ww. zjazdem indywidualnym (w km 451 + 131) w kierunku skrzyżowania z ul. [...], tj. od km 451+100 drogi krajowej znajduje się powierzchnia wyłączona z ruchu oznaczona znakiem poziomym P-21b, która zabezpiecza dodatkowy pas ruchu dla pojazdów skręcających z drogi krajowej nr [...] w lewo na drogę powiatową (ul. [...]), na której wjazd i zatrzymanie pojazdów jest zabronione. Na ww. oznakowaniu poziomym znajduje się zlokalizowany słupek przeszkodowy aktywny oznaczony symbolem U-5c, na którym znajduje się znak C-9 po obu stronach kierunku ruchu, oznaczający "nakaz jazdy z prawej strony znaku". Planowany zjazd publiczny znajdowałby się zatem w obszarze oddziaływania skrzyżowania. Argumentem przemawiającym za negatywnym rozpatrzeniem wniosku strony jest także duże natężenie ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku drogi krajowej, które według Generalnego Pomiaru Ruchu z 2015 r. wynosi 8878 poj./dobę, oraz fakt, iż na analizowanym odcinku drogi krajowej nr [...], tj. w km 450+899, w roku 2018 miał miejsce wypadek drogowy, w którym jedna osoba została zabita w wyniku najechania na pieszego. Zadaniem zarządcy drogi jest utrzymanie obecnych warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego na ww. odcinku drogi krajowej nr [...] oraz dążenie do ich poprawy, zatem zasadnym jest nie lokalizowanie kolejnych punktów kolizyjnych na tej drodze, jakim jest zjazd publiczny, który ze względu na związany z nim sposób użytkowania obsługiwanej działki generuje znacznie większy ruch pojazdów. Istniejący zjazd indywidualny wykorzystywany jest sporadycznie, o czym świadczy m.in. istniejące zagospodarowanie terenu. Istotą działalności gospodarczej, którą strona zamierza prowadzić, jest działalność polegająca na przetwórstwie tworzyw sztucznych. W piśmie z 28 stycznia 2021 r. skarżący wskazał, że planowane natężenie ruchu pojazdów będzie związane z: korzystaniem przez pracowników - dziennie około 4, obsługą aut ciężarowych - 1-2 tygodniowo, obsługą aut dostawczych 1-2 tygodniowo. Zatem obsługa tej działalności gospodarczej, oprócz dojazdu pracowników, będzie wiązać się z odbiorami gotowych produktów oraz dowozem materiałów do produkcji przez auta ciężarowe i dostawcze. Z uwagi na istniejące zagospodarowanie terenów przyległych, działalność opierać się będzie wyłącznie na dojeździe z drogi krajowej. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym jest dla organu sprawą priorytetową; ocena jego zagrożenia należy do organu i stanowi jeden z elementów mających wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wyrażenie zgody na przebudowę przedmiotowego zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego we wskazanym miejscu stanowiłoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, zwłaszcza że zjazd publiczny byłby zlokalizowany w obszarze oddziaływania skrzyżowania. Mając na uwadze treść ww. § 113 ust. 7 w związku z § 78 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zabraniającego usytuowania zjazdów publicznych w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym m.in. w obszarze oddziaływania skrzyżowania, pozytywne rozpatrzenie wniosku strony oznaczałoby – według organu - oczywiste naruszenie tego przepisu, powodowałoby bowiem zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego dla wszystkich użytkowników drogi krajowej nr [...], do czego zarządca drogi nie może dopuścić. Zasada bezpieczeństwa ruchu drogowego, jaką powinien kierować się zarządca drogi przy wydawaniu decyzji w sprawie lokalizacji czy przebudowy zjazdu, może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Według organu przepisy ww. rozporządzenia, do których odsyła art. 29 ust. 4 u.d.p., nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, że w sprawach lokalizacji (przebudowy) zjazdu uznanie administracyjne zostało wyłączone w sytuacjach, gdy zjazd z drogi miałby zostać urządzony w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego. W takich sytuacjach prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Prawo własności nie jest prawem absolutnym i nieograniczonym, co wynika zarówno z Konstytucji RP, jak i ustaw z zakresu prawa cywilnego oraz prawa administracyjnego. Stanowisko organu w zakresie stosowania zjazdów związane jest z koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest powszechnie przyjmowany. Akcentując rozpatrywanie każdej sprawy indywidualnie, organ wskazał w konkluzji, że w świetle ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy, zgodnie z art. 7 k.p.a., wyważając słuszny interes w sprawie, przyznał ostatecznie prymat ważnemu interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest konieczność przestrzegania obowiązujących przepisów prawa, które stoją na straży ochrony bezpieczeństwa ruchu drogowego i obowiązku ograniczania liczby potencjalnych miejsc kolizji i zdarzeń drogowych. Skarżący nie zgodził się z powyższą decyzją. W skardze do Sądu podniósł wydanie tej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 4 u.d.p. oraz § 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego, polegające na przyznaniu pierwszeństwa interesowi społecznemu nad słusznym interesem strony bez uprzedniego przeprowadzenia wnikliwego i wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w zakresie interesu skarżącego, z pominięciem oceny okoliczności m.in. takich jak: brak innej możliwości skomunikowania działki skarżącego z drogą publiczną aniżeli wnioskowany zjazd publiczny, przeznaczenie działki skarżącego w planie zagospodarowania przestrzennego pod usługi, co wymaga istnienia zjazdu publicznego, możliwość zastosowania przy przebudowie zjazdu dodatkowych zabezpieczeń/rozwiązań, zapewniających odpowiedni poziom bezpieczeństwa; 2. art. 8 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 32 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie, że po przeciwnej stronie do działki skarżącego, drogi krajowej nr [...], działka przy ul. [...] posiada zjazd publiczny z tej drogi, a także działka przy ul. [...], co spowodowało nierówne potraktowanie skarżącego w stosunku do innych podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji. Niezależnie od podniesionych wyżej zarzutów natury procesowej, skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił też naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 22 Konstytucji RP w zw. z § 7 pkt 7 uchwały Rady Gminy Płońsk nr XXII1/155/2012 z dnia 27 czerwca 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (mpzp) miejscowości B. i B. w zw. z § 76a pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, poprzez wydanie decyzji, która bezpodstawnie ogranicza zasadę swobody działalności gospodarczej, uniemożliwiając skarżącemu wykorzystanie działki nr ew. [...] w m. B., na cele prowadzenia działalności gospodarczej, zgodnie z zapisami mpzp, które to przeznaczenie nakazuje skomunikowanie działki z drogą publiczną poprzez zjazd publiczny. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi rozwinął szczegółową argumentację na temat podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie; podtrzymał zajęte w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zarzuty i argumentacja skargi nie podważają ustaleń i ocen organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia tej decyzji; w szczególności rozstrzygnięcie to oparte zostało na wyczerpujących istotę spornego w sprawie zagadnienia przebudowy ww. istniejącego zjazdu indywidualnego strony do parametrów zjazdu publicznego ustaleniach faktycznych wynikających z prawidłowo zebranego pod tym kątem materiału dowodowego. W procesie subsumpcji tych ustaleń pod mające zastosowanie w sprawie ww. przepisy prawa materialnego Sąd nie dopatrzył się po stronie organu uchybień, które mogłyby prowadzić do zakwestionowania zaskarżonej decyzji w prawnoprocesowej formule postępowania przed sądem administracyjnym, ani uchybień procesowych. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowią wyżej cytowane przepisy ustawy o drogach publicznych (u.d.p) oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (rozporządzenie w sprawie warunków technicznych). Stosownie do przepisów art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu (ust. 1), przy czym ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony (ust. 4). Nie budzi wątpliwości, że przepis art. 29 ust. 4 u.d.p., w związku z użytym w przepisie słowem "może", wyraża konstrukcję uznania administracyjnego po stronie organu. Wydawanie aktów uznaniowych jest jedną z metod działania organów państwowych i polega na podejmowaniu rozstrzygnięć w sprawach, w których ustawodawca nie wiąże organu administracji w zakresie orzekania sposobem rozstrzygnięcia, pozwalając na wybór jednego z kilku rozwiązań bez skrępowania konkretnymi przepisami prawa, co oznacza też, że decyzja wydawana w ramach uznania administracyjnego powinna cechować się szczególnie starannym uzasadnieniem faktycznym i prawnym wybranego rozstrzygnięcia, umożliwiającym jej właściwą kontrolę. Granice uznania (luzu decyzyjnego) są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy; tu skarżącego ubiegającego się o uzyskanie zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego, a także obowiązujące przepisy. Jak wynika z art. 29 ust. 4 u.d.p., luz decyzyjny organu w zakresie zgody na przebudowę zjazdu jest w istocie zdeterminowany ograniczeniami wynikającymi z warunków technicznych, zawartych w ww. rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych. Przepisy zawarte w tym rozporządzeniu oraz w ustawie u.d.p. nie pozostawiają wątpliwości, że decyzja organu w przedmiocie lokalizacji zjazdu lub (jak w tej sprawie) jego przebudowy musi uwzględniać normy bezpieczeństwa ruchu drogowego. Luz decyzyjny organu w zakresie zezwolenia na lokalizację/przebudowę zjazdu jest zatem pochodną zastosowania przepisów ustawy u.d.p. i rozporządzenia w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz oceny faktycznego usytuowania nieruchomości objętej decyzją. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednoznacznie przyjęto, że w przypadku konfliktu interesów w postępowaniu w przedmiocie zezwolenia na lokalizację/przebudowę zjazdu należy przyznać prymat zasadzie bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad interesem wnioskodawcy. Zatem naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności (por. przykładowo wyrok NSA z 11 września 2020 r. I OSK 232/20). Stanowisko to w pełni odnosi się do przebudowy istniejącego zjazdu do parametrów zjazdu publicznego; zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium zezwolenia na przebudowę zjazdu z indywidualnego na publiczny. W świetle cytowanego wyżej art. 29 ust. 4 u.d.p. odmowa wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu może nastąpić ze względu na warunki techniczne jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Stąd też wydanie decyzji odmawiającej zezwolenia na podstawie tego przepisu musi być poprzedzone ustaleniami dotyczącymi warunków technicznych jakim powinna odpowiadać droga publiczna. Warunki techniczne w zakresie wymagań dotyczących zjazdów publicznych uregulowane są w § 78 (w zw. § 113 ust. 7 oraz § 170 ust. 1) rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Niesporną okolicznością jest, że zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, co wynika z § 77 powoływanego rozporządzenia; jak prawidłowo wskazał organ, zgodnie z § 113 ust. 7 pkt 1 w związku z § 78 ust. 1 tego rozporządzenia, zjazd publiczny nie może być usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła. Odmowa udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej danej klasy następuje zatem z uwagi na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, w tym ograniczenia dostępności drogi tej klasy (§ 9 ust. 1 rozporządzenia) oraz konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, z uwzględnieniem charakteru wnioskowanego zjazdu (zjazd publiczny czy indywidualny). § 76a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wskazuje na dwie kategorie zjazdów: zjazdy indywidualne i zjazdy publiczne, a przyporządkowanie danego zjazdu do jednej z powyższych kategorii zależy od rodzaju planowanej działalności/obiektu planowanego na działce/ nieruchomości gruntowej, usytuowanej poza pasem drogowym, objętej wnioskiem. W niniejszej sprawie skarżący dochodził wydania zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr ew. [...] położonej w m. B., gm. [...] (dojazd do planowanej działalności gospodarczej - projektowany budynek przetwórstwa tworzyw sztucznych). Jest poza sporem, że obsługę komunikacyjną nieruchomości z tak planowaną inwestycją może zapewnić jedynie zjazd publiczny. Wymagania w zakresie usytuowania i parametrów technicznych takiego zjazdu określone zostały w § 78 rozporządzenia. Wydanie dochodzonego zezwolenia zależy zatem od odpowiedzi na pytanie, czy w okolicznościach stanu faktycznego sprawy dochodzony zjazd spełnia te wymagania czy nie. Odpowiedz negatywna uzasadnia decyzję odmowną. W sprawie chodzi o drogę krajową klasy [...], która – jak wskazano w części wstępnej tego uzasadnienia (str.2) - winna zachować wszystkie parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drogom tej klasy, tj. drogom głównym ruchu przyspieszonego, w tym również w zakresie lokalizacji i przebudowy zjazdów. Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (dotyczącym warunków połączeń dróg, w tym lokalizacji zjazdów z dróg klasy [...]) na drodze klasy [...], w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy w celu obsługi terenów przyległych do pasa drogowego brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie drogi niższej klasy lub dodatkowej jezdni, o której mowa w § 8a ust. 1 pkt 2; szeroko rzecz ujmując chodzi o sytuacje, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu do nieruchomości, w tym nie jest możliwe ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich. W myśl bowiem § 8a ust. 1 pkt 1 rozporządzenia obsługa ruchu z terenów przyległych do pasa drogowego drogi publicznej, z zachowaniem warunków zawartych w § 9, może być realizowana przez inne drogi publiczne i drogi wewnętrzne, w tym dojścia i dojazdy do nieruchomości - zlokalizowane poza jej pasem drogowym. Jak nadmieniono w części wstępnej/historycznej tego uzasadnienia, organ (opierając się na istniejącym stanie faktycznym) nie dopatrzył się takiej wyjątkowej sytuacji, gdyż ww. działka/nieruchomość nr ew. [...], obecnie wykorzystywana jako pole uprawne, jest skomunikowana z drogą krajową nr [...] za pomocą zjazdu indywidualnego w km 451+131 strona lewa tej drogi, opisanego jako zjazd na pole, o nawierzchni z kruszywa stabilizowanego mechanicznie, szerokości 8,0 m oraz o średnicy przepustu 40 cm. Uznał natomiast, że wyrażenie zgody na dochodzoną przez stronę przebudowę tego zjazdu do parametrów zjazdu publicznego we wskazanym miejscu stanowiłoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, zwłaszcza że zjazd ten (jako zjazd publiczny) byłby zlokalizowany w obszarze oddziaływania skrzyżowania. W konsekwencji względy bezpieczeństwa zadecydowały w sprawie o ustaleniu przez organ braku warunków do wyjątkowego zastosowania dochodzonego zjazdu publicznego w miejscu istniejącego zjazdu indywidualnego skutkiem jego przebudowy, skoro po przebudowie ulegnie zmianie sposób wykorzystania nieruchomości z uwagi na planowaną przez stronę działalność gospodarczą, co z kolei wygeneruje dodatkowy ruch na drodze przy jego i tak wysokim (jak wykazano w materiałach dowodowych sprawy) obecnym natężeniu. Przede wszystkim jednak w każdych okolicznościach, stosownie do prawidłowo powołanych przez organ w zaskarżonej decyzji ww. przepisów § 113 ust. 7 pkt 1 w związku z § 78 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zjazd publiczny nie może być usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania (w rozumieniu cytowanego wyżej § 3 pkt 9a i 9b rozporządzenia) lub węzła. Warunek ten należy postrzegać jako bezwzględny. Tymczasem wykazano w sprawie, że planowana przez stronę/skarżącego inwestycja, polegająca na przebudowie istniejącego zjazdu indywidualnego do ww. działki nr ew. [...] do parametrów zjazdu publicznego, znajduje się w bezpośredniej bliskości skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z ul. [...], będącą drogą powiatową nr [...]. Istniejący zjazd indywidualny do tej działki z drogi krajowej nr [...] znajduje się w km 451+131 strona lewa tej drogi. Z kolei skrzyżowanie drogi krajowej nr [...] z ul. [...], będącą drogą powiatową nr [...], znajduje się w km od 450+876 do 450+882 tej drogi krajowej. Działka nr ew. [...] przylega do drogi krajowej nr [...] (strona lewa tej drogi) w miejscu, w którym pasy prowadzące ruch w przeciwnych kierunkach oddzielone są od siebie oznakowaniem poziomym P-4 "linia podwójna ciągła". Ponadto w km 451+324 strona lewa drogi krajowej nr [...] został umieszczony znak drogowy pionowy A-30 "inne niebezpieczeństwo" wraz z tabliczką T-18c, którą zgodnie z załącznikiem nr 1 "Szczegółowe warunki techniczne dla znaków drogowych poziomych i warunki ich umieszczania na drogach" do ww. rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach, stosuje się gdy zmiana przebiegu drogi lub kierunku następuje w prawo. Zgodnie z ww. załącznikiem znaki ostrzegawcze stosuje się w celu uprzedzenia o takich miejscach na drodze, gdzie kierujący powinni zachować szczególną ostrożność ze względu na występujące lub mogące występować w tych miejscach niebezpieczeństwo, np. zakręt, zwężenie jezdni, stromy zjazd. Nadto, jak wskazał organ, w km 451+289 ww. drogi krajowej nr [...] został umieszczony znak drogowy pionowy A-6a "skrzyżowanie z drogą podporządkowaną występującą po obu stronach". Natomiast za ww. zjazdem indywidualnym (w km 451 + 131) w kierunku skrzyżowania z ul. Kwiatową, tj. od km 451+100 drogi krajowej znajduje się powierzchnia wyłączona z ruchu oznaczona znakiem poziomym P-21b, która zabezpiecza dodatkowy pas ruchu dla pojazdów skręcających z drogi krajowej nr [...] w lewo na drogę powiatową (ul. [...]), na której wjazd i zatrzymanie pojazdów jest zabronione. Na ww. oznakowaniu poziomym znajduje się zlokalizowany słupek przeszkodowy aktywny oznaczony symbolem U-5c, na którym znajduje się znak C-9 po obu stronach kierunku ruchu, oznaczający "nakaz jazdy z prawej strony znaku". Przytoczone ustalenia zaskarżonej decyzji nie są przez skarżącego kwestionowane, wynikają natomiast z wyczerpująco zebranego materiału dowodowego, w tym mapy i zdjęcia o charakterze poglądowym (por. akta administracyjne sprawy), i dowodzą, że planowany zjazd publiczny znajdowałby się w obszarze oddziaływania skrzyżowania, przy dużym natężeniu ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku drogi krajowej. W tym stanie rzeczy argumentacja organu, że przebudowa spornego zjazdu do parametrów zjazdu publicznego skutkowałaby zagrożeniem bezpieczeństwa ruchu drogowego, nie jest stwierdzeniem arbitralnym czy dowolnym, tylko wynika z prawidłowej analizy poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych znajdujących oparcie w materiale dowodowym sprawy. Jest też oczywiste, że każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, chociażby z tego powodu, że wymusza na wszystkich uczestnikach ruchu na tej drodze konieczność zmniejszenia (czasami drastycznego) dozwolonej prędkości, a w konsekwencji powoduje ograniczenie płynności ruchu, niejednokrotnie ze skutkami kolizji drogowych. Tym bardziej zagrożenie tego bezpieczeństwa wzrasta w sytuacji usytuowania zjazdu (jak w tej sprawie) w niewielkiej odległości od skrzyżowania dróg, czyli - jak stanowi przepis § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych - w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła, zakazując z tego powodu takiej lokalizacji zjazdu (wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła). W tych okolicznościach wydanie zezwolenia na dochodzoną przez skarżącego przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego, z konsekwencją opisanej wyżej lokalizacji tego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki/nieruchomości gruntowej skarżącego z planowaną tam działalnością gospodarczą, stanowiłoby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Dochodzona przebudowa zjazdu nie byłaby bowiem zgodna z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać drogi publiczne o statusie dróg krajowych, a określonymi w ustawie o drogach publicznych (u.d.p.) i rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych. Jednocześnie jest to wystarczająca przesłanka do uznania, że interes społeczny nie zezwalał na uwzględnienie wniosku skarżącego. Poza tym podkreślenia też wymaga, że brak alternatywnego dojazdu do nieruchomości strony nie zwalnia organu z badania przesłanki bezpieczeństwa ruchu drogowego, która jest nadrzędna w każdych uwarunkowaniach stanu faktycznego sprawy; ustalenie braku tej przesłanki może skutkować - jak w tej sprawie – nieuwzględnieniem ww. wyjątkowej dopuszczalności stosowania zjazdów, gdy w celu obsługi terenów przyległych do pasa drogowego brak jest innej możliwości dojazdu. Uwagę tę należy też odnieść do podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i ograniczenia zasady swobody działalności gospodarczej poprzez uniemożliwienie skarżącemu wykorzystania ww. działki nr ew. [...] w m. B. na cele prowadzenia działalności gospodarczej, zgodnie z zapisami tego planu. Plan jest elementem stanu faktycznego sprawy, jednak nie zwalnia organu od dochowania wszystkich zasad wydawania zezwoleń na przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego/lokalizację takiego zjazdu, w tym w szczególności przestrzegania zasady bezpieczeństwa ruchu drogowego, jako zasadniczego kryterium takiego zezwolenia. Zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki/nieruchomości gruntowej w swobodnym korzystaniu z prawa własności, które nie jest prawem absolutnym i może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich przepisów należą m.in. przepisy ustawy o drogach publicznych (u.d.p.) oraz ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Przepisy te nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej bezpośredniego zjazdu na tę drogę. Jak już wyżej wskazano, na drodze klasy GP zjazdy mogą być stosowane wyjątkowo, w sytuacjach określonych w § 9 ust.1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a ponadto z zachowaniem - w przypadku zjazdów publicznych - warunków określonych m.in. w § 78 ust. 1 i ust. 2 oraz § 113 ust. 1 - 10 rozporządzenia. Zjazdy nie mogą być wykonane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania (§ 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia) oraz na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu ( § 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia). Niedopuszczalne jest zatem wyrażenie przez zarządcę drogi zgody na lokalizację zjazdu w takich miejscach, nawet w sytuacjach przewidzianych w § 9 ust.1 pkt 3 rozporządzenia (por. wyrok NSA z 13 lipca 2010 r. I OSK 1243/09). Podsumowując, odmowa wydania przez organ stronie dochodzonego zezwolenia na ww. przebudowę zjazdu nastąpiła w oparciu o wyczerpująco zebrany i oceniony pod kątem mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy u.d.p. i rozporządzenia materiał dowodowy. Wynikające z tej oceny potencjalne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego dla wszystkich jego uczestników świadczy, iż interes społeczny nie zezwalał organowi na uwzględnienie wniosku strony; zatem bezskuteczny jest w tych okolicznościach zarzut przyznania w sprawie pierwszeństwa interesowi społecznemu nad słusznym interesem strony, zwłaszcza w sytuacji wykazanego w sprawie usytuowania postulowanego/przebudowanego zjazdu w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego, tj. w obszarze oddziaływania pobliskiego skrzyżowania. Należy zgodzić się też z organem, że rozpatruje każdą sprawę indywidualnie, opierając się na istniejącym stanie faktycznym i prawnym oraz działając w ramach obowiązujących przepisów prawa; zatem istnienie innego/innych zjazdu nie uzasadnia samo w sobie uwzględnienia wniosku na lokalizację/przebudowę nowego zjazdu, zwłaszcza że mnożenie zjazdów wpływa na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Tym samym każdy zjazd ogranicza możliwości budowy kolejnego. Fakt, że inna nieruchomość przyległa do drogi posiada bezpośredni zjazd nie przesądza, że również w przypadku nowego wniosku (tu skarżącego) należałoby udzielić zezwolenia na lokalizację/przebudowę zjazdu. Każda sprawa rozpatrywana jest indywidualnie; każdy zatem wniosek analizowany jest w istniejącym w danym przypadku stanie faktycznym i jego uwarunkowaniach, a nie porównawczo w związku z innymi wnioskami i udzielonymi zezwoleniami. Zgłoszony na rozprawie przed Sądem (por. protokół rozprawy z 18 pazdziernika 2021 r.) zarzut merytorycznego rozpoznania sprawy zaskarżoną decyzją z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) jest bezzasadny. W obu instancjach organ działał bowiem w obrębie tej samej normy prawnej art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.t.d. oraz ww. przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, tyle tylko że za pierwszym razem orzekł o odmowie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego, podczas gdy skarżący wnioskował o zezwolenie na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego, a za drugim – na bazie tych samych przesłanek prawnych - dostosował rozstrzygnięcie do wszystkich okoliczności stanu faktycznego i wniosku strony. W tych warunkach, skoro została zachowana tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy (poruszanie się organu administracji w obrębie tej samej normy prawnej), a zmiana rozstrzygnięcia dotyczyła jedynie sposobu odmowy uwzględnienia wniosku strony stosownie do jego treści, nie została naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawy administracyjnej. Niewątpliwie zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą (tu skutkiem ponownego rozpatrzenia sprawy) jest wyznaczany zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją pierwszoinstancyjną, a więc musi zachodzić wzmiankowana wyżej tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy; przy czym organ odwoławczy może korygować zarówno wady prawne decyzji (pierwszoinstancyjnej), jak też wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, bądź powodujące inne nieprawidłowości (por. wyrok NSA z 1 lipca 2005r. OSK 1552/04). Takiej właśnie korekcie służy decyzja reformatoryjna, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (stosownie do tego przepisu organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części). GDDKiA skorzystał z tej formy rozstrzygnięcia oceniając (przy ponownym rozpoznaniu sprawy) decyzję pierwszoinstancyjną jako nieprawidłową w kontekście treści wniosku strony, uznając jednocześnie dotychczas zgromadzony w sprawie materiał dowodowy za wystarczający do wydania merytorycznej decyzji. Takie działanie organu jest zgodne z prawem. W zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się również działania na niekorzyść strony skarżącej, czyli brew zakazowi reformationis in pius przewidzianemu w art. 139 kpa. Niekorzyść taka w ujęciu obiektywnym wyraża się bowiem w pogorszeniu sytuacji prawnej odwołującego się (tu wnoszącego o ponowne rozpatrzenie sprawy), co winno wynikać z zestawienia sentencji decyzji pierwszoinstancyjnej z sentencją decyzji odwoławczej. W niniejszej sprawie wynik tego zestawienia nie prowadzi (mając na uwadze powyższe ustalenia i oceny) do wniosku o pogorszeniu sytuacji prawnej skarżącego, która w warunkach odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego, jak i odmowy zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego (w tym samym miejscu i czasie oraz na podstawie tych samych przesłanek faktycznych i prawnych udzielenia/odmowy zezwolenia), pozostaje taka sama. Mając powyższe na uwadze, wobec niezasadności zarzutów skargi w zakresie naruszenia wymienionych w niej przepisów postępowania/procesowych, jak i przepisów prawa materialnego, oraz niestwierdzenia z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a które Sąd ma obowiązek badać z urzędu, Sąd - na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) - oddalił skargę.