II GSK 3832/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 2483/15 w sprawie ze skargi E. G. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od E. G. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 24 marca 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 2483/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. G. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] marca 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że w dniu [...] maja 2012 r. funkcjonariusze Urzędu Celnego w W. w lokalu położonym w P., przy [...][...], w ramach realizacji zadań Służby Celnej wskazanych w art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1404), ujawnili trzy włączone do sieci elektrycznej i gotowe do eksploatacji automaty o nazwach: Hot Spot bez oznaczeń, Gaminator 42 bez oznaczeń i Cash Reels bez oznaczeń. Na wskazanych automatach funkcjonariusze przeprowadzili gry kontrolne. Właścicielem lokalu, w którym ujawniono automaty była E. G. Naczelnik Urzędu Celnego [...] w W. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wymierzenia E. G. kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry, a następnie – decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. - wymierzył skarżącej karę pieniężną za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry w wysokości 36.000 zł. W podstawie prawnej decyzji wskazano m.in. art. 2 ust. 5, art. 6 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 612; dalej: u.g.h.). Dyrektor Izby Celnej w W. decyzją z dnia [...] marca 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie organu pierwszej instancji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. G. Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). WSA nie uznał bowiem trafności zarzutów skargi dotyczących prawidłowości przeprowadzonego przez organy postępowania dowodowego i oceny dowodów. Postępowanie administracyjne, w ocenie Sądu I instancji, w pełni odpowiadało wymogom wynikającymi z art. 120, art. 122, art. 187 i art. 191 O.p. Sąd I instancji nie podzielił również zarzutów skargi co do naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego. Rozpatrując zaś zarzut skargi dotyczący zastosowania przez organy przepisów technicznych w myśl dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 22 dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.Urz.UE.L.1998.204.37 ze zm.; dalej: dyrektywa 98/34/WE) w sytuacji ich nienotyfikowania przez władze polskie Komisji Europejskiej, Sąd I instancji – powołując się na wskazówki zawarte w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 – stwierdził, że zakwestionowane przepisy u.g.h., a w szczególności art. 6 i art. 14, nie kwalifikują się do żadnej z trzech kategorii przepisów technicznych w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, więc nie wymagały notyfikacji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Zaskarżyła to orzeczenie w całości. Wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1. przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) Art. 3 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 120 o.p. stosowanej w zw. z art. 8 u.g.h. poprzez ich niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, na skutek uznania za odpowiadającą prawu decyzji, która to prawo narusza, zakładając, że przepisy u.g.h. stanowiące podstawę nałożenia kary pieniężnej na skarżącą mogą być stosowane, mimo braku ich notyfikacji Komisji Europejskiej, 2) Art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a. poprzez zastosowanie skutkujące tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, oddalił skargę, gdy tymczasem winien był, sprawując kontrolę legalności, uchylić zaskarżoną decyzję, 3) Art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 120 o.p. poprzez zastosowanie polegające na oddaleniu skargi, podczas gdy skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż na skutek niemożności stosowania przepisów u.g.h., brak było podstaw prawnych do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej, zatem organ działał poza granicami prawa; 4) Art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak zawieszenia postępowania z urzędu, mimo, że rozstrzygnięcie w sprawie zależało od wyniku innego toczącego się postępowania sądowo administracyjnego (wniosku prezesa NSA z 8 marca 2016 r. sprawie o sygn. [...]) oraz postępowania przed TSUE (sprawa wniosku Sądu Okręgowego w Łodzi, sygn. akt C-303/15), w okolicznościach gdy rozstrzygnięcia tych spraw mogły spowodować uwzględnienie wniesionej w sprawie skargi; 2. prawa materialnego, tj.: 1) Art. 8 i art. 9 dyrektywy nr 98/34/WE poprzez ich niezastosowanie i oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na przepisach u.g.h., której projekt wbrew obowiązkom przewidzianym w art. 8 i art. 9 Dyrektywy nr 98/34/WE nie został notyfikowany Komisji Europejskiej; 2) Art. 6 ust. 1 u.g.h., poprzez jego błędna wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie jest to przepis o charakterze technicznym, a w konsekwencji mimo braku notyfikacji Komisji Europejskiej nie ma podstaw do odmowy jego zastosowania, w okolicznościach gdy przepis ten odpowiada definicji przepisu technicznego zawartej w dyrektywie nr 98/34/WE zmienionej dyrektywą nr 98/48/WE; 3) Art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że jest to przepis samoistny i może stanowić samodzielną podstawę nałożenia kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry, w okolicznościach gdy jest to przepis sprzężony i w celu wyinterpretowania z niego normy prawnej koniecznie jest posłużenie się ponadto art. 14 ust. 1 lub art. 6 ust. 1 u.g.h.; 4) Art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 14 ust. 1 u.g.h., poprzez ich błędne zastosowanie i nałożenie na skarżącą kary pieniężnej, mimo, że są to przepisy sprzężone i wobec faktu, że przepis art. 14 ust. 1 u.g.h. jest przepisem technicznym nienotyfikowanym Komisji Europejskiej, nie mogą być stosowane; 5) Art. 2, 7, 21 ust. 1 i 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez odmowę uchylenia decyzji nakładającej karę pieniężną na skarżącą, w sytuacji gdy nałożenie takiej kary nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach, z powodu konieczności odmowy stosowania tych przepisów. Wskazując na powyższe autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisowych. W piśmie procesowym z dnia 16 stycznia 2017 r., organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga ich prawidłowego określenia w skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem strony skarżącej, uchybił sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zarzutu naruszenia prawa procesowego, wykazania, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub formułowania hipotez co do przepisu, który mógłby ewentualnie zostać naruszony przez wojewódzki sąd administracyjny. Warunek przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa materialnego lub przepis postępowania mógł zostać naruszony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II FSK 1935/10; dostępny w CBOSA). Uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej oparte zostało w głównej mierze na poglądzie o niewłaściwym zastosowaniu wobec skarżącej przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 14 ust. 1 u.g.h., ze względu na "techniczny", w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, charakter tych przepisów i brak ich notyfikacji. Kwestia technicznego charakteru przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., jak i też zależności, jaka zachodzi pomiędzy tym przepisem, a nakazem określonym w art. 14 ust. 1 tej ustawy były przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2016 r. sygn. akt II GPS 1/16. Zgodnie z punktem 1 sentencji uchwały art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego, którego projekt powinien być przekazany Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy i może stanowić podstawę wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych, a dla rekonstrukcji znamion deliktu administracyjnego, o którym mowa w tym przepisie oraz jego stosowalności w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, nie ma znaczenia brak notyfikacji oraz techniczny - w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE - charakter art. 14 ust. 1 tej ustawy. W uzasadnieniu do uchwały stwierdzono, że przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. nie można kwalifikować do kategorii przepisów technicznych wymienionej w art. 1 pkt 11 dyrektywy transparentnej, gdyż nie ustanawia żadnego rodzaju zakazu produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i stosowania produktu lub zakazu świadczenia bądź korzystania z usługi lub ustanawiania dostawcy usług, a "ustanowionej w nim sankcji wiążącej się z działaniem polegającym na urządzaniu gier niezgodnie z przyjętymi w tym zakresie zasadami i bezpośrednio ukierunkowanej na zapewnienie respektowania tych zasad, nie sposób byłoby i tak łączyć z "zakazem użytkowania". Z tego mianowicie powodu, że przepis ten, gdy chodzi o ustanowione w nim przesłanki nałożenia kary pieniężnej nie skutkuje tym, aby konsekwencje nałożenia tej kary wyrażały się w ingerowaniu - i to w sposób oczywisty - w same możliwości dopuszczalnego przeznaczenia produktu pozostawiając miejsce jedynie na jego marginalne zastosowanie w stosunku do tego, którego można byłoby rozsądnie oczekiwać. W uzasadnieniu uchwały podkreślono ponadto, że skoro w art. 1 pkt 3 dyrektywy 98/34/WE mowa jest o specyfikacji zawartej w dokumencie, który opisuje wymagane cechy produktu, takie jak: poziom jakości, wydajności, bezpieczeństwa lub wymiary, włącznie z wymaganiami mającymi zastosowanie do produktu w zakresie nazwy, pod jaką jest sprzedawany, terminologii, symboli, badań i metod badania, opakowania, oznakowania i etykietowania oraz procedur oceny zgodności, to za oczywiste uznać należy, że tak opisany warunek uznania danego przepisu krajowego za "specyfikację techniczną, nie jest spełniony w odniesieniu do art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych. Przyjęto także, że art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych nie stanowi "innych wymagań", o których mowa w art. 1 pkt 4 dyrektywy transparentnej, gdyż odnosi się do określonego sposobu prowadzenia działalności przez podmioty urządzające gry, a nie do produktów. Nie określa również warunków determinujących w sposób istotny skład, właściwości lub sprzedaż produktu. Uchwałą tą skład orzekający jest związany mocą art. 269 § 1 p.p.s.a. Powołany przepis nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 1518/14, dostępne w CBOSA). Z tej przyczyny zarzuty związane z brakiem notyfikacji przepisów ustawy o grach hazardowych nie mogły zostać uwzględnione. Kwestia ewentualnego naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w związku z treścią cytowanej wyżej uchwały składu siedmiu sędziów NSA, nie mogła mieć wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Również kwestia zawieszenia postępowania z uwagi na sposób rozstrzygnięcia w sprawie C-303/15 (wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 13 października 2016 r.) nie mogła przesądzać o wyniku kontroli legalności zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Zgodnie bowiem z treścią wyroku Trybunału przepis taki jak art. 6 ust. 1 u.g.h. nie stanowi przepisu technicznego w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, podlegającego obowiązkowi zgłoszenia na podstawie art. 8 ust. 1 tej dyrektywy, którego naruszenie jest poddane sankcji w postaci braku możliwości stosowania takiego przepisu. Skarżąca sformułowała ponadto zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis ten określa zakres kognicji sądów administracyjnych. Mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd I instancji w ogóle sprawy nie rozpoznał, albo rozpoznał z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem, zaś to, czy ocena legalności decyzji była prawidłowa czy nie, nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 3 § 1 p.p.s.a. Zatem zarzut ten należy uznać za chybiony. Z kolei naruszenie przepisu art. 151 p.p.s.a. (objęte zarzutem nr 1.3) jest zawsze następstwem naruszenia innych przepisów. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - uchybił sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. W sprawie zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. został w petitum skargi kasacyjnej powiązany z naruszeniem przepisu art. 120 o.p., zgodnie z którym organy podatkowe działają na podstawie przepisów prawa. Z uwagi jednak na wyżej omówioną dopuszczalność i prawidłowość zastosowania spornych przepisów u.g.h., zarzut naruszenia wskazanych przepisów postępowania nie mógł być uznany za skuteczny. Z tych przyczyn jako zasadne nie mogły zostać ocenione zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji RP. Autor skargi kasacyjnej podniósł również zarzut naruszenia art. 145 § 1 p.p.s.a. nie wskazując jednak bliżej jednostek redakcyjnych tego przepisu, co uniemożliwiło identyfikację normy prawnej, którą uznano za naruszoną. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804, ze zm.).