I GSK 836/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Szymon Widłak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Wr 617/15 w sprawie ze skargi M. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: "WSA", "sąd I instancji") wyrokiem z 25 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Wr 617/15, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. J. (dalej: "strona", "skarżący") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: "SKO") z [...] czerwca 2015 r., nr SKO [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie. Powyższy wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z [...] marca 2015 r. strona zwróciła się do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Oławie o dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym. Pismem z [...] marca 2015 r. Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Oławie poinformował stronę, że sprawa będzie rozpatrzona po otrzymaniu przez powiat środków finansowych PFRON na realizację zadań z zakresu rehabilitacji zawodowej i społecznej na 2015 rok oraz dokonaniu przez Radę Powiatu podziału tych środków. Kolejnym pismem z [...] kwietnia 2015 r., nr [...], Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Oławie poinformował stronę, że środki finansowe przeznaczone na dofinansowanie do uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym zostały rozdysponowane. Jednocześnie w piśmie wskazano, że aby ponownie ubiegać się o dofinansowanie należy złożyć nowy wniosek w roku następnym. W dniu [...] maja 2015 r. strona wniosła odwołanie, wywodząc, że rozstrzygnięcie w sprawie odmowy dofinansowania turnusu rehabilitacyjnego powinno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Postanowieniem z [...] czerwca 2015 r., nr SKO [....], SKO stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W ocenie SKO w sprawie występuje niedopuszczalność odwołania ze względu na brak przedmiotu zaskarżenia. Nie można bowiem uznać, że pismo organu z [...] kwietnia 2015 r., od którego strona się odwołała, stanowiło decyzję administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ stwierdził, że przepisy ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm., dalej: "u.r.z.s."), jak i rozporządzenia z 15 listopada 2007 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej w sprawie turnusów rehabilitacyjnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 230, poz. 1694, dalej: "rozporządzenie w sprawie turnusów rehabilitacyjnych"), nie przewidują rozpatrzenia wniosku w przedmiocie dofinansowania uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym w formie decyzji. SKO uznało, że sposób załatwienia sprawy o dofinansowanie uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym uregulowany został wyraźnie w przepisach rozporządzenia. Odmowa udzielenia takiego wsparcia następuje w drodze pisemnej informacji sporządzonej przez powiatowe centrum pomocy rodzinie. Informacja Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Oławie, nr [...], z [...] kwietnia 2015 r. nie jest zatem decyzją administracyjną, a więc nie jest zaskarżalna w drodze odwołania. Natomiast przyjąć należy, że jest to inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co otwiera możliwość sądowoadministracyjnej kontroli podjętego rozstrzygnięcia. W skardze do WSA skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, podnosząc, że informacja o odmowie przyznania środków na dofinansowanie turnusu rehabilitacyjnego jest w istocie decyzją administracyjną. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaskarżonym wyrokiem, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), uwzględnił skargę. Sąd I instancji zauważył, że zagadnienie kwalifikacji aktu podejmowanego w sprawie przyznania dofinansowania kosztów turnusu rehabilitacyjnego ze środków PFRON było już przedmiotem rozważań w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Stanowisko sądów w tym zakresie nie było jednomyślne. W jednej grupie orzeczeń prezentowano stanowisko, wedle którego nie istnieje żaden akt prawny który przewiduje wydanie decyzji w tego typu sprawach (wyrok WSA w Olsztynie z 2 sierpnia 2011 r., sygn. akt. II SA/Ol 410/11, wyrok WSA w Kielcach z 11 września 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 399/08). W konsekwencji uznawano, że negatywne rozpatrzenie wniosku w przedmiocie dofinansowania kosztów turnusu rehabilitacyjnego ze środków PFRON załatwiane jest w formie zwykłego pisma informacyjnego. Jednak dominującą i utrwaloną w ocenie sądu I instancji jest już linia orzecznicza, która prezentuje pogląd odmienny, a mianowicie, że akt podejmowany w sprawie wniosku o przyznanie przedmiotowego dofinansowania stanowi decyzję administracyjną (wyrok WSA w Poznaniu z 22 stycznia 2015 r., sygn. IV SA/Po 1014/14, wyroki WSA w Bydgoszczy z 3 grudnia 2013 r., sygn. II SA/Bd 643/13, z 9 lutego 2012 r., sygn. II SA/Bd 1046/11, wyrok WSA w Gliwicach z 17 stycznia 2013 r., sygn. IV SA/Gl 232/12). WSA zaaprobował to drugie stanowisko wskazując, że warunki przyznawania świadczeń ze środków PFRON na dofinansowanie uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym ustawodawca określił w art. 10e u.r.z.s., uzależniając uprawnienie do tego świadczenia od spełnienia kryterium niepełnosprawności oraz kryterium dochodowego. Szczegółowe warunki, jakie powinny spełniać osoby niepełnosprawne ubiegające się o dofinansowanie uczestnictwa w turnusie, tryb składania i rozpatrywania wniosków o dofinansowanie, wysokość oraz sposób przyznawania i przekazywania tego dofinansowania ze środków Funduszu, zgodnie z delegacją ustawową zawartą w art. 10d ust. 8 pkt. 2 powołanej ustawy określa wskazane powyżej rozporządzenie. W myśl § 5 ust. 14 rozporządzenia w sprawie turnusów rehabilitacyjnych centrum pomocy rodzinie w terminie 7 dni od dnia rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie powiadamia w formie pisemnej wnioskodawcę o sposobie jego rozpatrzenia. Informacja o sposobie rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie, zgodnie z ust. 15 § 5 rozporządzenia, zawiera odpowiednio: 1) imię i nazwisko, adres i numer PESEL albo numer dokumentu tożsamości, 2) informację o wysokości przyznanego dofinansowania, 3) informację o wysokości przyznanego dofinansowania dla opiekuna, 4) uzasadnienie w przypadku nieprzyznania dofinansowania. Zdaniem sądu I instancji analiza przytoczonych przepisów w kontekście konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawego oraz zasady prawa do sądu i sprawiedliwego procesu, a także z uwzględnieniem określonych w art. 8 i 9 u.r.z.s. celów rehabilitacji społecznej i zawodowej osób niepełnosprawnych, formą której wsparcia jest m.in. turnus rehabilitacyjny (art. 10 pkt 2 u.r.z.s.), prowadzi do wniosku, że w przypadku o którym mowa w § 5 ust 14 rozporządzenia w sprawie turnusów rehabilitacyjnych, mamy do czynienia z decyzją administracyjną rozstrzygającą wniosek o dofinansowanie kosztów turnusu rehabilitacyjnego ze środków PFRON, pomimo użytego w tym przepisie zwrotu: "powiadomienia o sposobie rozpatrzenia wniosku". Sąd I instancji podkreślił, że o tym czy dany akt jest decyzją, czy nie, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy, treść przepisu będącego podstawą działania organu. Nie zawsze określa się w przepisach prawa wydawane rozstrzygnięcia mianem decyzji administracyjnej. Istotnym jest, aby istniała norma prawa materialnego, która określała sprawę administracyjną i organ właściwy do władczego i zewnętrznego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach podmiotu w indywidualnej sprawie, choćby dla rozstrzygnięcia takiego przepis nie wyznaczał expressis verbis formy załatwienia sprawy w postaci decyzji administracyjnej. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że w przypadkach, gdy ustawodawca upoważnił organ administracji do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy jednostki, natomiast nie wskazał wyraźnie formy prawnej działania organu, należy kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Domniemanie załatwienia sprawy w drodze decyzji należy stosować w sytuacji, kiedy z normy prawa materialnego, stanowiącej podstawę jej wydania, można w sposób nie budzący wątpliwości wyprowadzić w drodze konkretyzacji normy prawnej, uprawnienia lub obowiązku jednostki, dla którego nie została przewidziana wprost forma działania organu w drodze decyzji administracyjnej. Choć prawo materialne konstytuując normy stanowiące podstawę do podejmowania rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych nie daje wielokrotnie odpowiedzi na pytanie, czy rozstrzygnięcie to ma mieć formę decyzji administracyjnej, mając na względzie ochronę praw jednostki, jaką uzyskuje ona w przypadku sformalizowanego postępowania administracyjnego, należy przyjąć, że w takich wątpliwych sytuacjach mamy do czynienia z decyzją administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: "K.p.a."). W świetle powyższego WSA stwierdził, że kierowana do strony poza jakąkolwiek procedurą informacja o sposobie rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie kosztów turnusu rehabilitacyjnego, o którym mowa w § 5 ust. 14 rozporządzenia w sprawie turnusów rehabilitacyjnych, jako akt władczy i jednostronny, rozstrzygający o publicznym uprawnieniu jednostki, spełnia przesłanki konieczne do uznania jej za decyzję administracyjną. Pomimo, że wskazany przepis wyraźnie nie stanowi, iż rozstrzygnięcie to ma charakter decyzji, to jednak domniemanie decyzyjnej formy załatwienia sprawy administracyjnej oraz prawa do sądu i sprawiedliwego procesu osoby ubiegającej się o przedmiotowe świadczenie, każe opowiedzieć się za decyzyjną postacią rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie kosztów turnusu rehabilitacyjnego. Uprawnienie skarżącego do uzyskania świadczenia w postaci dofinansowania kosztów turnusu rehabilitacyjnego wynika z przytoczonych na wstępie rozważań przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych i rozporządzania, zaś kompetencja orzekającego w sprawie organu do jednostronnego i władczego wypowiedzenie się w kwestii tego uprawnienia z wprost z § 5 ust. 14 powołanego rozporządzenia. Sąd I instancji stwierdził w konkluzji, że w sprawie miało miejsce istotne naruszenie art. 134 K.p.a. na skutek potraktowania rozstrzygnięcia organu I instancji jako zwykłego pisma, a nie decyzji administracyjnej, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji art. 10e ust. 1 u.r.z.s. i § 5 ust. 14 rozporządzenia stanowiących podstawę materialnoprawną do orzekania w formie decyzji w sprawie dofinansowania ze środków PFRON uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, SKO na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzuciło naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 10e ust. 1 u.r.z.s. i § 5 ust. 14 i 15 rozporządzenia w sprawie turnusów rehabilitacyjnych, przez ich błędną wykładnię i uznanie, że stanowią one podstawę do orzekania w formie decyzji w sprawie odmowy dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym; 2) przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm., dalej: "P.u.s.a.") i w zw. z art. 134 K.p.a., przez uchylenie zaskarżonego postanowienia na skutek bezpodstawnego uznania, że pismo Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Oławie z [...] kwietnia 2015 r. zawierające informację o rozdysponowaniu środków na dofinansowanie uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym jest decyzją i przysługuje od niego odwołanie. Jednocześnie SKO wniosło o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, a także oświadczyło, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna, wobec braku usprawiedliwionych podstaw, nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać na wstępie trzeba, że zgodnie z art. 183 § 1 zd. 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 cytowanego artykułu. Wobec nie stwierdzenia w rozpatrywanej sprawie przesłanek powodujących nieważność postępowania przeprowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny pozostał związany jej granicami. Skargę kasacyjną zgodnie z art. 174 P.p.s.a. można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrywany obecnie środek zaskarżenia oparto na obydwu podstawach z art. 174 P.p.s.a. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu opartego na art. 174 pkt 1 P.p.s.a., to jest zarzutu naruszenia art. 10e ust. 1 u.r.z.s. i § 5 ust. 14 i ust. 15 rozporządzenia w sprawie turnusów rehabilitacyjnych, jako zarzutu najdalej idącego – poprzez zarzut ten SKO zmierza do wykazania, iż brak jest podstaw do orzekania w formie decyzji administracyjnej w sprawie odmowy dofinansowania ze środków PFRON uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym – stwierdzić trzeba, że nie znajduje on dostatecznych przesłanek do jego uwzględnienia. Powyższa problematyka była już kilkukrotnie przedmiotem oceny – jak prawidłowo zresztą zauważył sąd I instancji – w orzecznictwie sądów administracyjnych. W tym miejscu zauważyć zatem należy, że w wyroku z 8 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 941/12, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie uprawnienia do uzyskania świadczenia w postaci dofinansowania kosztów turnusu rehabilitacyjnego ma charakter decyzji administracyjnej. Jak przy tym podkreślono – zważywszy na ukształtowane przepisami ustawy o rehabilitacji i rozporządzenia uprawnienie do uzyskania świadczenia w postaci dofinansowania kosztów turnusu rehabilitacyjnego oraz konieczność przyjęcia domniemania formy decyzji administracyjnej i prawa procesu osoby ubiegającej się o świadczenie, w sytuacji kiedy organ administracji orzeka w sposób jednostronny i władczy w kwestii tego świadczenia, pomimo braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę, że rozstrzygnięcie to ma charakter decyzji, uznać je trzeba za decyzję administracyjną (por. również wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt I GSK 302/18 i sygn. akt I GSK 303/18, a także uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 1/12, wszystkie powyższe orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela powyższe zapatrywanie. Na dodatkową uwagę zasługuje przy tym to, że przepisy prawa materialnego mogą przewidywać załatwienie sprawy w formie decyzji administracyjnej także w sposób pośredni, przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracji do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, np. "zezwala", "przydziela", "potwierdza", "wyraża zgodę" (zob. chociażby uchwała NSA z 12 października 1998 r., sygn. akt OPS 6/98, uchwała NSA z 15 listopada 1999 r., sygn. akt OPK 24/99). Taka sytuacja ma miejsce w analizowanym przypadku. Czynność określona w przepisach prawa jako "przyznanie dofinansowania" (por. m.in. art. 10d ust. 8 pkt 2, art. 10e ust. 4 u.r.z.s. oraz § 5 ust. 15 pkt 2 i 4 rozporządzenia w sprawie turnusów rehabilitacyjnych) jest formą władczej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego, której adresatem jest jednostka. Akt taki powinien przybrać formę decyzji administracyjnej. Skoro ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych nie określa expressis verbis formy w jakiej ma być podjęte rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania dofinansowania ze środków PRFON uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym (art. 10e ust. 1 u.r.z.s.) to zważywszy na dotychczasową argumentację należy przyjąć, iż właściwą formą jest decyzja administracyjna. Tezę tę wspiera ustawowe odesłanie do Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach nieuregulowanych w ustawie (art. 66 u.r.z.s.). Nieuzasadniony okazał się także zarzut oparty na art. 174 pkt 2 P.p.s.a., w którym – powołując się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., art. 1 P.u.s.a., a także art. 134 K.p.a. oraz w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 107 § 1 K.p.a. – skarżący kasacyjnie organ stara się zakwestionować stanowisko sądu I instancji, jakoby pismo Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Oławie z [...] kwietnia 2015 r. zawierało wszelkie niezbędne elementy decyzji administracyjnej. Podać zatem trzeba, iż w judykaturze prezentowany jest powszechnie pogląd, wedle którego akt organu administracji publicznej pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 K.p.a. stanowi decyzję administracyjną, pod warunkiem, że zawiera minimum elementów niezbędnych do takiego zakwalifikowania. Za elementy takie uznaje się: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego określony akt, wskazanie adresata tegoż aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Decyzja administracyjna stanowi zatem akt będący przejawem woli organu administracji publicznej, wydany na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa administracyjnego, o władczym, zewnętrznym charakterze, rozstrzygający konkretną sprawę określonego podmiotu. Decyzja kształtuje więc indywidualną sytuację prawną jednostki poprzez przyznanie bądź odmowę przyznania jej uprawnień, nałożenie obowiązków lub też stwierdzenie utraty określonego uprawnienia. Wydawana jest po zakończeniu postępowania administracyjnego prowadzonego z udziałem stron. Pogląd ten podziela orzekający w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny. Zwrócić przeto należy uwagę, że pismem z [...] kwietnia 2015 r. Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Oławie skarżący M. J. poinformowany został o negatywnym rozpatrzeniu wniosku o dofinansowanie uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym ze środków PFRON. Zresztą jego treść musi być także jednoznaczna dla skarżącego kasacyjnie organu, skoro organ ten uznaje możliwość skorzystania w sprawie z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., celem jego skarżenia do sądu administracyjnego. Powyższe pismo zawiera w konsekwencji minimalne elementy kształtujące byt decyzji administracyjnej. Oznacza to, że stronie – wbrew stanowisku SKO – od decyzji tej służy odwołanie na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.