II SA/Po 486/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 października 2021 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] marca 2021 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania B. K., utrzymało w mocy w części obejmującej punkt 1. decyzję Wójta Gminy D. (zwanego dalej "Wójtem") z dnia [...] lutego 2021 r., [...], którą zarazem: 1. odmówiono odwołującej się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od [...] maja 2019 r. do [...] stycznia 2021 r. z powodu posiadania w tym okresie prawa do emerytury oraz 2. przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w kwocie [...]zł od [...] lutego 2021 r. bezterminowo. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy. Wnioskiem z dnia [...] maja 2019 r. B. K. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na córkę L. K. (k. 4 akt administracyjnych). Do wniosku dołączyła orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia [...] października 1999 r. o zaliczeniu L. K. do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności na stałe wskazującym, że niepełnosprawność powstała przed 16 rokiem życia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia [...] czerwca 1988 r. W orzeczeniu zaznaczono, że L. K. jest niezdolna do zatrudnienia. Do wniosku dołączono również oświadczenie B. K., w którym wskazała ona, że ma ustalone prawo do emerytury. Jednocześnie podkreśliła, że w przypadku przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego chce ona zachować możliwość wyboru pomiędzy prawem do emerytury a świadczeniem pielęgnacyjnym. Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. Wójt odmówił B. K. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na L. K. (k. 7 akt administracyjnych). Wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm., dalej "u.ś.r.") świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Organ podkreślił, że nie neguje faktu sprawowania opieki przez B. K. nad niepełnosprawną córką L. K., jednak powyższy przepis wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji posiadania przez osobę sprawującą opiekę prawa do emerytury. B. K. złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z dnia [...] września 2019 r., [...] Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta (k. 15–17 akt administracyjnych). Wskazało, że w art. 17 ust. 5 u.ś.r. ustawodawca wprost wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Kolegium zaakceptowało wykładnię przepisów dokonaną przez Wójta wskazując, że posiadane przez B. K. emerytury wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie nie istnieje możliwość dokonania przez stronę wyboru świadczenia korzystniejszego. Również zawieszenie prawa do emerytury nie wyłączy przyznanego B. K. prawa, a jedynie zawiesi wypłatę świadczenia emerytalnego. Tym samym nie zostanie wyeliminowana negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Kolegium podkreśliło także, że celem ustawodawcy było zapewnienie świadczenia pielęgnacyjnego osobie rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – pod warunkiem, że osoba sprawująca opiekę jest pozbawiona dochodu. W wyniku wniesionej skargi przez B. K. sprawa została rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia [...] sierpnia 2020 r., II SA/Po [...]. Sąd uchylił decyzje obu instancji wskazując, że organy przedwcześnie odmówiły przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego nie ustalając, jaki rodzaj emerytury pobiera skarżąca – czy korzysta ona z prawa do emerytury powszechnej, czy ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury (to jest, której przyznanie niegdyś wiązało się z rezygnacją z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem). Wskazano, że organ ponownie rozpoznając sprawę powinien wyjaśnić okoliczności, w jakich skarżąca nabyła prawo do emerytury. Pismem z dnia [...] października 2020 r. Wójt wezwał B. K. do złożenia wyjaśnień dotyczących rodzaju pobieranego przez nią świadczenia emerytalnego oraz okoliczności przejścia na emeryturę i nabycia prawa do świadczenia emerytalnego (k. 16 akt administracyjnych). Poinformował B. K. o okoliczności złożenia wniosku o zawieszeniu emerytury, gdyż osoba spełniająca warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chcąca je otrzymać, a jednocześnie pobierająca emeryturę, powinna dokonać wyboru jednego z tych świadczeń, przykładowo poprzez rezygnację z pobierania emerytury. Jednocześnie pismem z dnia [...] października 2020 r. (k. 18 akt administracyjnych) Wójt zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. w celu uzyskania następujących informacji: 1) jaki rodzaj świadczenia emerytalnego pobiera B. K.; 2) wyjaśnienia powodu i okoliczności przejścia na emeryturę i nabycia prawa do świadczenia emerytalnego w wieku produkcyjnym przez B. K.; 3) wyjaśnienia możliwości i skutków zawieszenia prawa do emerytury i wstrzymania jej wypłaty; 4) wyjaśnienia przesłanek i okoliczności wymaganych do odwieszenia prawa do emerytury i ponownego podjęcia wypłaty zawieszonego świadczenia, w przypadku gdy ustaną przesłanki do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. W piśmie z dnia [...] listopada 2020 r. B. K. oświadczyła, że pobierała emeryturę od [...] kwietnia 2011 r., to jest od momentu ukończenia 60 roku życia (k. 19 akt administracyjnych). Jednocześnie zaznaczyła, że nie pobierała wcześniejszej emerytury. Pismem z dnia [...] listopada 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. udzielił odpowiedzi na pismo Wójta wskazując, że B. K. jest uprawniona do emerytury z tytułu ukończenia powszechnego wieku emerytalnego (k. 20 akt administracyjnych). Emerytura została jej przyznana na wniosek od dnia [...] kwietnia 2011 r. Jednocześnie wyjaśniono, że zgodnie z art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 291 z późn. zm., dalej "u.e.r.") prawo do emerytury może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta. Zawieszenie nie powoduje odebrania prawa do świadczenia emerytalnego. W przypadku ustania przyczyny powodującej wstrzymanie wypłaty świadczenia, zgodnie z art. 135 ust. 1 u.e.r., wypłatę wznawia się od miesiąca ustania tej przyczyny, jednak nie wcześniej niż od miesiąca, w którym zgłoszony zostanie wniosek o wznowienie wypłaty. Pismem z dnia [...] listopada 2020 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. zwrócił się do Ministerstwa Rodziny i Polityki Społecznej z pytaniem o to jak powinien postąpić organ w przypadku wydawania rozstrzygnięcia w sprawie wniosku o ustalenie uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy wnioskodawca nie spełnia przesłanek określonych w art. 17 u.ś.r., gdyż posiada ustalone prawo do emerytury, a w sprawie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmiennie od przesłanek wynikających z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. (k. 21–22 akt administracyjnych). Zapytano także o możliwość prawa dokonania wyboru jednego ze świadczeń (emerytalnego albo pielęgnacyjnego) poprzez złożenie wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r. Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. Naczelnik Wydziału Świadczeń Rodzinnych w Ministerstwie Rodziny i Polityki Społecznej odpowiedział, że w obecnym stanie prawnym opiekunowi osoby niepełnosprawnej, który ma ustalone prawo do emerytury świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje (k. 24–25 akt administracyjnych). Zaznaczono jednocześnie, że powyższe wynika z obowiązującego stanu prawnego, nie jest natomiast wiążącym rozstrzygnięciem indywidualnej sprawy. Wskazano, że Ministerstwo Rodziny i Polityki Społecznej nie ustala prawa do świadczeń rodzinnych, ani nie posiada uprawnień do dokonywania wiążącej wykładni przepisów prawa. Organem właściwym w sprawie jest wójt, burmistrz, prezydent miasta. Następnie pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. Wójt zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z pytaniem jak organ ma rozumieć wykładnię przepisów dokonaną w wyroku z dnia [...] sierpnia 2020 r., II SA/Po [...] (k. 27 akt administracyjnych). W szczególności organ poprosił o doprecyzowanie, czy zawieszenie prawa do pobierania emerytury powinno umożliwić przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r., II SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił wniosek o wykładnię wyroku (k. 28–29 akt administracyjnych). Wskazał, że Wójt nie był stroną postępowania w sprawie sądowoadministracyjnej zakończonej przedmiotowym wyrokiem – stroną była B. K. oraz Kolegium. Ze względu na powyższe, zgodnie z art. 158 i art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."), Wójtowi nie przysługuje uprawnienie do złożenia wniosku o wykładnię wyroku. Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. Wójt wezwał B. K. do przedłożenia decyzji o wstrzymaniu wypłaty emerytury ze wskazaniem daty od kiedy emerytura uległa zawieszeniu (k. 31 akt administracyjnych). Zgodnie z decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. z dnia [...] stycznia 2021 r., [...], wypłata emerytury została wstrzymana od dnia [...] lutego 2021 r. (k. 33 akt administracyjnych). Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., [...] Wójt: 1) odmówił B. K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od [...] maja 2019 r. do [...] stycznia 2021 r. z powodu posiadania w tym czasie prawa do emerytury oraz 2) przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w kwocie [...]zł od [...] lutego 2021 r. bezterminowo (k. 34 akt administracyjnych). W uzasadnieniu wskazał, że kierując się wykładnią dokonaną w wyroku z dnia [...] sierpnia 2020 r., II SA/Po [...] – wobec wstrzymania wypłaty emerytury B. K. od dnia [...] lutego 2021 r. – przyznał jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od tego dnia bezterminowo. Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. odwołanie od powyższej decyzji złożyła B. K. wyłącznie w zakresie dotyczącym punktu 1, to jest odmowy przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego za okres od [...] maja 2019 r. do [...] stycznia 2021 r. z powodu posiadania w tym czasie prawa do emerytury (k. 35 akt administracyjnych). Wskazała, że nie mogła zawiesić wcześniej wypłaty emerytury, gdyż nie była pewna wykładni, jaką przyjmie organ podczas rozstrzygania sprawy. W związku z tym wniosła o wyrównanie różnicy pomiędzy wysokością emerytury a świadczeniem pielęgnacyjnym za okres od [...] maja 2019 r. do [...] stycznia 2021 r. Decyzją z dnia [...] marca 2021 r., [...] Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w części obejmującej punkt 1. (k. 38–40 akt administracyjnych). W uzasadnieniu wskazało, że Wójt właściwie przeprowadził uprzednio postępowanie wyjaśniające, a następnie wezwał B. K. do przedłożenia decyzji o wstrzymaniu wypłaty emerytury. Kolegium zaznaczyło także, że nie ma możliwości przyznania wyrównania różnicy pomiędzy wysokością pobieranej emerytury a świadczeniem pielęgnacyjnym za okres od [...] maja 2019 r. do [...] stycznia 2021 r. W tym czasie B. K. pobierała świadczenie emerytalne, co stanowiło przesłankę negatywną do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Pismem z dnia [...] maja 2021 r. B. K. złożyła skargę na powyższą decyzję (k. 2 akt sądowych). Wyjaśniła co prawda, że "zaskarża przewlekłość załatwienia sprawy" (jej zdaniem sprawa zainicjowana wnioskiem z maja 2019 r. rozpatrywana była przez zbyt długi okres – organ na nowo rozpatrywał sprawę, żądał nowych wyjaśnień i tym samym w przewlekły sposób prowadził postępowanie), jednak z kontekstu skargi jasno wynika, że skarżąca nie chciała wnieść skargi na przewlekłość, ale na rozstrzygnięcie odmawiające jej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od daty złożenia wniosku. B. K. zakwestionowała zasadność rozstrzygnięcia o nie przyznaniu wyrównania – to jest różnicy w wysokości świadczenia emerytalnego do wysokości świadczenia pielęgnacyjnego – za okres od złożenia wniosku do momentu zawieszenia wypłaty emerytury. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko (k. 4 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy organy trafnie odmówiły B. K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną córką L. K. za okres od [...] maja 2019 r. do [...] stycznia 2021 r. z powodu posiadania w tym czasie przez skarżącą prawa do emerytury. Materialnoprawną podstawą wydanych rozstrzygnięć jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Jak wynika z akt sprawy, decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2021 r., [...], wypłata emerytury B. K. została wstrzymana od dnia [...] lutego 2021 r. (k. 33 akt administracyjnych). Tym samym bezsprzeczny jest fakt, że B. K. pobierała świadczenie emerytalne we wnioskowanym okresie, to jest od [...] maja 2019 r. do [...] stycznia 2021 r. Oznacza to, że świadczenie pielęgnacyjne nie mogło jej przysługiwać, gdyż jasno wynika to z art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit a u.ś.r. W tym miejscu Sąd chciałby dopowiedzieć, że jest mu znany prezentowany coraz częściej w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że posiadanie emerytury nie musi być bezwzględną przesłanką negatywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Pogląd ten nie może zostać jednak przeniesiony na realia niniejszej sprawy, w każdym razie nie może on być przydatny, gdy chodzi o spór o przyznanie B. K. świadczenia pielęgnacyjnego za okres od [...] maja 2019 r. do [...] stycznia 2021 r., kiedy to skarżąca aktywnie korzystała z emerytury. W orzecznictwie dopuszczono bowiem tylko określoną koncepcję kształtowania na przyszłość, a nie wstecznie, uprawnień opiekuna osoby niepełnosprawnej. "Technicznie" ujmując, dopuszczono rozwiązanie, w którym emeryt-opiekun zwracając się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego równolegle występuje o zawieszenie prawa do emerytury (do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych), dzięki czemu – od momentu, gdy prawo do emerytury zostanie skutecznie zawieszone (i jej wypłaty wstrzymane) – odpada przesłanka negatywna uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego (bowiem w takiej sytuacji nie dojdzie do wypłacania dwóch świadczeń równolegle). W niniejszej sprawie kolizja uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz emerytury ma zupełnie inny wymiar. Dotyczy bowiem stanu ex post, to jest okresu (od [...] maja 2019 r. do [...] stycznia 2021 r.), kiedy B. K. obiektywnie posiadała jeszcze nie zawieszone prawo do emerytury i aktywnie z niego korzystała. W takiej sytuacji – gdy mowa jest o okresie aktywnego pobierania emerytury – świadczenie pielęgnacyjne za ten sam okres obiektywnie, bez najmniejszych wątpliwości, nie powinno skarżącej przysługiwać. O podciągnięciu do takiego stanu faktycznego opisanych wyżej poglądów z orzecznictwa sądów administracyjnych nie może być więc mowy. Skarżąca zawiesiła emeryturę od określonej daty (1 lutego 2021 r.), a więc nie może podważać prawa do emerytury, które za okres do tej daty skonsumowała. Ocenę prawną zbliżonej sytuacji przedstawił stanowczo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2021 r., I OSK 593/21 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślił, że nawet uwzględniając korzystne dla emerytów-opiekunów poglądy prezentowane w orzecznictwie dotyczące wyboru uprawnień, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na pewno nie może przysługiwać za okres przeszły, dopóty opiekun osoby niepełnosprawnej aktywnie korzystał z prawa do emerytury. Należy również podkreślić, że w aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu prawa, który umożliwiałby przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego stanowiącego różnicę między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a pobieraną emeryturą. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym wypłata różnicy pozostaje w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa kwotowo. Nadto spowoduje dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno – rentowe. Należy również podkreślić, że w sytuacjach, gdy ustawodawca chciał wprowadzić tego rodzaju regulacje przewidujące pomniejszanie przysługujących świadczeń, ze względu na zaistnienie okoliczności co do zasady wykluczających ich przyznanie, to czynił to wprost. Przykładem powyższego jest mechanizm pozwalający na przyznanie zasiłku rodzinnego przy przekroczeniu kryterium dochodowego wprowadzony w art. 5 ust. 3 u.ś.r. Końcowo Sąd zaznacza, że w niniejszej sprawie przedmiotem skargi była decyzja Kolegium z dnia [...] marca 2021 r., [...], w zakresie w jakim organ odwoławczy utrzymał w mocy punkt 1. decyzji Wójta z dnia [...] lutego 2021 r., [...], czyli w zakresie w jakim odmówiono odwołującej się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od [...] maja 2019 r. do [...] stycznia 2021 r. z powodu posiadania w tym okresie prawa do emerytury (zawieszonej dopiero od [...] lutego 2021 r.). Sąd nie badał natomiast punktu 2. decyzji Wójta z dnia [...] lutego 2021 r. o przyznaniu B. K. świadczenia pielęgnacyjnego od [...] grudnia 2021 r. Ten punkt decyzji nie tylko nie był objęty skargą, ale skarżąca nawet nie złożyła od niego odwołania. Podsumowując, Sąd podziela stanowisko organów dotyczące odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego B. K. za okres od [...] maja 2019 r. do [...] stycznia 2021 r. z powodu posiadania w tym okresie prawa do emerytury. W sytuacji, gdy mowa jest o okresie aktywnego pobierania emerytury (jeszcze nie zawieszonej), świadczenie pielęgnacyjne za ten sam okres obiektywnie nie powinno przysługiwać. Mając to wszystko na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału (k. 15 verte akt sądowych).