II SA/Gl 999/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska,, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant specjalista Anna Koenigshaus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi E. B., D. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 12 maja 2022 r. nr SKO.XII/426/4663/44/2021 w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. z dnia 9 grudnia 2021 r. nr [...]; 2. odrzuca skargę D. T. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej – organ odwoławczy, Kolegium) decyzją z dnia 12 maja 2022 r. nr SKO.XII/426/4663/44/2021, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. - dalej k.p.a.) oraz art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503 – dalej u.p.z.p.), po rozpoznaniu odwołania E.B. (dalej – Skarżąca, Strona), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy G. (dalej – organ I instancji) z dnia 9 grudnia 2021 r. nr [...] ustalającą E.B. opłatę w wysokości 1.970 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w G., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr 1, o powierzchni 0,1402 ha, dla której Sąd Rejonowy w Z. prowadzi księgę wieczystą nr [...], na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - odpowiadającego 1/2 udziału w nieruchomości. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 21 września 2021 r. Skarżąca wraz z D.T. zbyły działkę nr 1 o powierzchni 0,1402 ha, położoną w miejscowości G. Powziąwszy wiedzę o tym fakcie, organ I instancji wszczął postępowanie w przedmiocie wzrostu wartości wskazanej działki w związku z uchwałą nr [...] Rady Gminy G. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla sołectwa G. (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z [...] r. poz. [...] – dalej uchwała, plan miejscowy). Po jego przeprowadzeniu, Wójt Gminy odrębnymi decyzjami z dnia 9 grudnia 2021 r. opatrzonymi tym samym numerem [...] ustalił Skarżącej, a także D.T. opłatę w wysokości po 1.970 zł z tytułu wzrostu wartości wspomnianej nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ich motywach podniesiono, że w poprzednim miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (przyjętym w [...] r.) działka znajdowała się na terenach rolnych (jednostka R – tereny upraw polowych i ogrodniczych). Obecnie położona jest w obszarze oznaczonym symbolem MN18 (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) i częściowo w obszarze oznaczonym KDW – drogi. Jak zauważył organ I instancji, zgodnie z operatem szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego doprowadziło to do wzrostu wartości działki o 19.700 zł. Jak wyjaśniono w dalszej części decyzji, stosując 20% wysokość opłaty liczonej od wzrostu wartości dało to kwotę 1.970 zł przypadającą na każdego współwłaściciela. W odwołaniu z dnia 13 grudnia 2022 r. D.T. zanegowała decyzję organu I instancji. Podniosła w nim, że przychyla się do stanowiska Skarżącej. W odwołaniu z dnia 13 grudnia 2021 r. pełnomocnik Skarżącej zarzucił decyzji organu I instancji skierowanej do jego mocodawczyni naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, sprzeczności ustaleń dokonanych przez organ z aktualnymi na dzień 9 grudnia 2021 r. informacjami zawartymi w Księdze Wieczystej nr [...], z których nie wynika, by doszło do zbycia udziału w przedmiotowej nieruchomości; 2) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie sporządzenia prawidłowego uzasadnienia decyzji, brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; 3) art. 10 § 1 k.p.a. w związku z brakiem doręczenia Stronie operatu szacunkowego, a tym samym braku możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wniesienia uwag, a co za tym idzie uniemożliwienia jej podjęcia stosowanych kroków, co doprowadziło do wydania decyzji o odmiennej treści, niż gdyby została wydana po przedstawieniu stanowiska przez Stronę. Wobec tych zarzutów pełnomocnik Skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o ustalenie opłaty w prawidłowej wysokości. Jednocześnie wniósł o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej oraz o doręczenie operatu szacunkowego. W uzupełnieniu odwołania pełnomocnik Skarżącej w piśmie z dnia 17 lutego 2022 r. sformułował zarzuty dotyczące operatu szacunkowego. Wskazał w nim na brak powiadomienia "poprzedników prawnych nabywców" o oględzinach przeprowadzanych przez rzeczoznawcę majątkowego, co godzi w ich interes faktyczny. Zwrócił następnie uwagę, że w operacie szacunkowym nie wskazano numeru księgi wieczystej działki, którą poddano wycenie. Fakt ten, w ocenie pełnomocnika, stanowi o niemożności identyfikacji nieruchomości, a tym samym rodzi wątpliwości co do rzetelności wyceny. Zasygnalizowano ponadto, że w operacie nie podano informacji o dowodzie zbycia nieruchomości oraz podstawie tej operacji. Następnie pełnomocnik wskazał na wątpliwość co do tego, czy wycena została przeprowadzona według stanu z dnia zatwierdzenia planu i czy uwzględniała nakłady na nieruchomość. Według pełnomocnika, do wyceny przyjęto zbyt małą ilość nieruchomości podobnych, co skutkuje brakiem odniesienia się do rzeczywistej sytuacji wycenianej działki. W piśmie z dnia 24 marca 2022 r., będącym odpowiedzią na zarzuty dotyczące operatu szacunkowego, rzeczoznawca majątkowy wyraził stanowisko, że są one pozbawione racji. Wpierw wskazał, że organ I instancji zawiadomił zbywców, bo to ich dotyczy niniejsze postępowanie, o terminie przeprowadzanych oględzin, w czasie których obecna była D.T.. Ponadto podniósł, że w operacie w pkt I.3 powołano nr księgi wieczystej działki, a w pkt II.3.1. nr aktu notarialnego – umowy jej zbycia. Następnie wyjaśnił, że przy określaniu wartości nieruchomości podejściem porównawczym metodą korygowania ceny średniej – stosowanej w niniejszym przypadku – wymagane jest przyjęcie kilkunastu transakcji. W opinii rzeczoznawcy, uwzględnienie zatem 11 transakcji z rynku lokalnego, tj. Gminy G. z lat 2020-2021 czyniło zadość temu wymaganiu. Wyjaśnił również, że stan działki ustalono na podstawie oględzin, a jej przeznaczenie określono zgodnie z planem miejscowym. Dodał także, że nakłady poczynione po dacie sprzedaży nieruchomości nie maja wpływu na jej wartość. Kolegium nie przychylając się do argumentacji odwołania, decyzją z dnia 12 maja 2022 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W motywach decyzji Kolegium stwierdziło, że organ administracji zobowiązany jest w drodze decyzji administracyjnej do ustalenia opłaty planistycznej, gdy spełnione zostaną łącznie dwa warunki. Po pierwsze - w następstwie uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wzrośnie wartość nieruchomości. Po drugie - zbycie nieruchomości przez jej właściciela nastąpi przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące. Dokonując badania wystąpienia tych przesłanek organ odwoławczy podniósł, że podstawą ustalenia wystąpienia wzrostu wartości nieruchomości jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Dokonał przy tym zastrzeżenia, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi. Powinien jedynie dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać czy został on sporządzony przez osobę uprawnioną, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek bądź innych braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Poddany ocenie operat, zdaniem Kolegium, spełnia wszystkie wymagania w tym zakresie. Otóż został on sporządzony przez osobę do tego uprawnioną, a ponadto rzeczoznawca uwzględnił przeznaczenie nieruchomości w poprzednio i obecnie obowiązującym planie miejscowym, stan jej zagospodarowania, określił cechy nieruchomości podobnych, wzrost wartości nieruchomości określił na dzień jej sprzedaży. Kolegium wyraziło także pogląd, iż sposób dokonania wyceny odpowiada wymogom określonym w art. 67 ust. 1, art. 72 ust. 1 i 3 pkt 5 oraz art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm. – dalej u.g.n.), a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 555 – dalej r.w.n.). Według Kolegium, w sprawie nastąpiła zmiana przeznaczenia nieruchomości, która spowodowała zwiększenie atrakcyjności nieruchomości na rynku, a tym samym spowodowała wzrost jej wartości jako całości, co wykazał operat szacunkowy. W końcowej części decyzji organ odwoławczy zauważył, że strona wnosząca zastrzeżenia do operatu szacunkowego może poddać go kontroli przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 u.g.n.) lub też przedłożyć operat szacunkowy sporządzony na jej zlecenie. Kolegium uznało również, że niecelowym jest przeprowadzanie rozprawy administracyjnej, gdyż Strona zapoznała się z treścią operatu szacunkowego i złożyła do niego zastrzeżenia. W skardze z dnia 13 czerwca 2022 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, na decyzję Kolegium ustalającą E.B. wysokość opłaty planistycznej, która została podpisana przez Stronę oraz D.T., wyrażono żądanie uwzględnienia przy badaniu sprawy zarzutów sformułowanych przez pełnomocnika E.B. w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Podniesiono ponadto, że nie były one nigdy współwłaścicielkami działek przy ul. [...] w G., a tak lokalizację nieruchomości określiło Kolegium w zaskarżonej decyzji. Dlatego też mają wątpliwości co do tego, czy sprawa dotyczy działek o nr 2 i 1. W skardze zawarto również wniosek o umorzenie opłaty planistycznej w całości, co uzasadniono tym, że kwota ze sprzedaży działek została przekazana synowi E.B., a wnukowi D.T. na wkład mieszkaniowy. Ponadto wskazano, że E.B. obecnie przebywa na urlopie dla [...] dla poratowania zdrowia, jednak ze względu na chorobę nie powróci do pracy w [...]. Z kolei D.T. jest 76-letnią emerytką. Wyraziły pogląd, że spłata zobowiązania doprowadziłaby do zachwiania bezpieczeństwa ekonomicznego rodziny. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić przyjdzie motywy odrzucenia skargi D.T. Otóż zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 p.p.s.a.). Z powołanego przepisu wynika, że legitymacja do wniesienia skargi oparta jest na kryterium interesu prawnego. Pod pojęciem interesu prawnego należy rozumieć istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością. O tym, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie interes prawny, decyduje przepis prawa. Najczęściej będą to przepisy prawa materialnego, jednakże mogą to być również przepisy procesowe lub ustrojowe. Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa wskazujący na własne prawo lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Od wykazania związku między chronionym przez prawo interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależnione więc jest uprawnienie do złożenia skargi. Innymi słowy skarga może dotyczyć tylko "własnej" sprawy administracyjnej skarżącego, rozumianej jako możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot. Oznacza to, że dwie kategorie podmiotów mają prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Pierwszą stanowią te, którym to uprawnienie przysługuje dla ochrony ich własnego interesu prawnego. Druga kategoria natomiast to podmioty instytucjonalne, którym zostało przyznane prawo do wniesienia skargi w cudzej sprawie, ze względu na konieczność ochrony również obiektywnego porządku prawnego (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, str. 150). W niniejszej sprawie D.T., o ile jest współwłaścicielką wraz ze Skarżącą działki nr 1, to nie jest stroną w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną Kolegium z dnia 12 maja 2022 r. nr SKO.XII/426/4663/44/2021. Mianowicie organy ustaliły obowiązek uiszczenia opłaty planistycznej w odrębnych decyzjach skierowanych indywidualnie do każdej współwłaścicielki. Niniejsze postępowanie natomiast dotyczy tylko i wyłącznie opłaty planistycznej, jaką winna wnieść Skarżąca. Dlatego też D.T. nie posiada interesu prawnego do wniesienia skargi na wskazaną decyzję, rozumianego jako istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem. W konsekwencji uznać należało, że D.T. nie posiada legitymacji do wniesienia skargi w niniejszej sprawie, co skutkować musiało odrzuceniem jej skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 2 sentencji. Sąd nie ma natomiast wątpliwości co do legitymacji skargowej E.B., co oznacza, że jej skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie zauważyć, że skarga została uwzględniona, jednakże z innych powodów, niż zostało to podniesione w jej treści. W rozpoznawanej sprawie Sąd dokonał analizy przedłożonych mu akt administracyjnych i dostrzegł, że zaskarżona decyzja obarczona jest wadą uzasadniającą uwzględnienie wniesionej skargi. Mianowicie organ II instancji uprawniony jest do rozpoznania odwołania wyłącznie wówczas, gdy spełnia ono wszystkie wymogi wynikające z obowiązujących regulacji prawnych. Zajmując się tym zagadnieniem wskazać przyjdzie, że w myśl art. 63 § 3 w związku z art. 33 § 3 k.p.a. podanie wniesione pisemnie do organu administracji winno być podpisane przez wnoszącego lub osobę przez niego umocowaną. Ponieważ odwołanie jest pismem procesowym to winno spełniać wymogi wskazane w przywołanej regulacji. W przypadku braku podpisu osoby wnoszącej odwołanie, czy też braku pełnomocnictwa dla osoby podpisującej odwołanie w imieniu strony, organ odwoławczy obowiązany był do wykorzystania instrumentów przewidzianych treścią art. 64 § 2 k.p.a., tj. wezwać stronę do uzupełnienia dostrzeżonego braku formalnego, a następnie po jego uzupełnieniu przejść do dalszych czynności procesowych. Nieuzupełnienie braku formalnego w wyznaczonym terminie winno skutkować wydaniem postanowienia o pozostawieniu odwołania bez rozpatrzenia. Odwołanie niepodpisane przez osobę je wnoszącą nie wywołuje skutków prawnych związanych z jego wniesieniem, a tym samym uniemożliwia jego rozpatrzenie merytoryczne. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych: "dopiero złożenie podpisu pod treścią podania oznacza, że mamy do czynienia z uzewnętrznionym oświadczeniem woli bądź też wiedzy określonej osoby, która złożyła podpis" (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 lutego 2008 r. sygn. akt III SA/Wa 1719/07, Lex nr 466187; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Po 759/09, Lex nr 600007; wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Kr 1685/13, Lex nr 1429141). Uwagi te odpowiednio należy odnieść do sytuacji, gdy odwołanie podpisała osoba, która nie wykazała swego umocowania do działania w imieniu strony postępowania. Zgodnie bowiem z art. 33 § 3 k.p.a. pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Jeżeli do akt nie złożono stosownego pełnomocnictwa, to pełnomocnik składając odwołanie winien do niego złożyć tego rodzaju dokument. Jak zostało zaznaczone powyżej, Sąd dokonując analizy akt administracyjnych stwierdził, że odwołanie Skarżącej zalegające w aktach jest podpisane przez adwokata, który nie był umocowany do jej reprezentowania w niniejszym postępowaniu. Otóż do wspomnianego środka zaskarżonego wprawdzie załączono pełnomocnictwo, jednak dotyczy ono sprawy w przedmiocie wzrosty wartości działki nr 2, podczas gdy niniejsza sprawa dotyczy wzrostu wartości drugiej z działek, której Skarżąca jest współwłaścicielką, oznaczonej nr 1. Zatem organ odwoławczy rozpoznał odwołanie, które zawiera istotną ułomność, a mianowicie nie jest podpisane przez osobę uprawnioną. Pogłębiona analiza akt administracyjnych pozwala na stwierdzenie, że organ odwoławczy nie przedsięwziął działań zmierzających do usunięcia występującego braku formalnego poprzez złożenia prawidłowego pełnomocnictwa. W świetle powyższego wyczerpana została przesłanka uwzględnienia wniesionej skargi przewidziana treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a mianowicie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ odwoławczy podejmie działania zmierzające do uzupełnienia braków formalnych wniesionego odwołania, poprzez wezwanie do przedłożenia prawidłowego pełnomocnictwa, a następnie stosownie do dokonanych ustaleń podejmie rozstrzygnięcie mając na uwadze wskazania zamieszczone w niniejszym orzeczeniu. Z uwagi na przesłankę uzasadniającą uwzględnienie wniesionej skargi skład orzekający nie był uprawniony do oceny merytorycznej rozstrzygnięcia organu odwoławczego, ponieważ rozważania w tym zakresie byłyby przedwczesne. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania nie orzeczono, ponieważ Skarżąca na podstawie art. 246 § 1 pkt 1 p.p.s.a. została zwolniona od kosztów sądowych.