II SA/Rz 52/11

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 października 2011 r. sprawy ze skargi E. W. i J. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego -skargę oddala- UZASADNIENIE II SA/Rz 52/11 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 roku Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego . Decyzję wydano w następujących okolicznościach sprawy. Pismem z dnia 10 czerwca 2009 roku M. Ł. zawiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że na działce nr 1342 położonej w R. przy ul. W.[...] E. W. prowadzi budowę, niegodnie z przepisami i miejscowym planem. W dniu 2 lipca 2009 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził kontrolę robót budowlanych. W protokole stwierdził, że na działce nr 1342 wykonywane są roboty budowlane polegające na wykonywaniu ścian murowanych wokół budynku mieszkalnego konstrukcji drewnianej. Ściany wykonane są z pustaka pyłowego, posadowione na fundamencie betonowym. E. W. nie posiada zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych bowiem traktuje je, jako remont istniejącego budynku znajdującego się w złym stanie technicznym. Docieplenie z trocin zastępuje dociepleniem z pustaka pyłowego. Postanowieniem [...] z [...] lipca 2009 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 50 ust.1 pkt.1 ustawy z 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane /Dz. U. Nr 56 poz. 1118 z 2006 r./ postanowił wstrzymać prowadzenie robót budowlanych przez E. W. oraz nakazał jej wykonanie niezbędnego zabezpieczenia przed dostępem w pobliże budynku, w którym prowadzone są roboty . Organ ustalił też, że działka nr ewid. 1342 ma niejasny stan prawny, bowiem w ewidencji gruntów Starostwa Powiatowego Rejonowego jako właściciel figuruje M. Ł., a na podstawie aktu uwłaszczenia właścicielką działki jest E. W., która użytkuje działkę wraz z budynkiem. Postanowieniem [...] z [...] sierpnia 2009 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia M. Ł. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ stwierdził, że niewłaściwie został zastosowany przepis art. 50 prawa budowlanego, bowiem w sprawach samowolnej budowy obiektu budowlanego mają zastosowanie przepisy art. 48 lub 49b prawa budowlanego. Ponadto – z akt sprawy wynika, że w obiegu prawnym pozostaje prawomocna decyzja Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] listopada 1987 roku znak: [...] nakazująca rozbiórkę tego budynku, określonego w decyzji jako szopa. Zgodnie zaś z przepisem art. 35 ust. 5 prawa budowlanego, organ administracyjno – budowlany nie może zatwierdzić projektu i udzielić pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu znajduje się obiekt , którego dotyczy nakaz rozbiórki. W ponownym postępowaniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w dniu 11 września 2009 r. rozprawę administracyjną . Organ stwierdził , że istnieje niewykonany wyrok eksmisyjny z 9 listopada 1979 roku Sygn. [...] Sądu Wojewódzkiego w [...], istnieje jednak problem zapewnienia mieszkania osobom zamieszkującym szopę przekształconą na budynek mieszkalny. Co do prowadzonych robót budowlanych - to polegają one na wykonaniu muru z pustaka pyłowego wokół szopy, przy czym jedna ze ścian posadowiona jest w odległości 0,75 m od ściany szopy. Stwierdzono, że od dnia ostatniej kontroli roboty nie były kontynuowane. Poinformowano strony, że decyzja rozbiórkowa będzie egzekwowana po zapewnieniu lokalu zastępczego osobom mieszkającym w szopie. E. W. oświadczyła, że wniosła do Sądu Rejonowego [...] sprawę o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym celem uregulowania stanu własności działek. Decyzją [...] z [...] listopada 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 48 ust.1 prawa budowlanego nakazał E. W. rozbiórkę samowolnie wykonanych ścian na fundamencie betonowym o wymiarach 4,90 x 7,93 m zlokalizowanych na działce 1342 .Organ wskazał, że na działce posadowiony jest drewniany budynek mieszkalny w stosunku do którego orzeczony jest nakaz rozbiórki. Zgodnie z art. 35 ust. 5 prawa budowlanego organ nie może na takim terenie zatwierdzić projektu ani udzielić pozwolenia na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. W. Wskazała , że budynek mieszkalny na działce 1342 spłonął w 1987 roku . Będąc bez dachu nad głową, zmuszona była zbudować budynek zastępczy, bowiem władze miasta nie miały możliwości przydzielenia jej lokalu zastępczego. Do odwołania E. W. dołączyła akt własności ziemi z dnia 25 pażdziernika 1980 roku potwierdzający, że przedmiotowa działka stanowi własność odwołującej i jej męża S. W. Decyzją [...] z [...] kwietnia 2010 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, który w ponownym postępowaniu winien jednoznacznie ustalić kto jest inwestorem wykonanych robót budowlanych . Z oświadczenia E. W. i zeznań jej syna - J. W. wynika, że wspólnie ponosili koszty tych robót. Okoliczność ta ma znaczenie, gdyż od dokonanych ustaleń zależeć będzie, kto jest zobowiązany do dokonania czynności rozbiórkowych nakazanych decyzją. Jeżeli J. W. jest inwestorem robót – to powinien brać czynny udział w postępowaniu administracyjnym. Decyzją [...] z [...] czerwca 2010 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 48 ust.1 ustawy prawo budowlane / Dz. U. Nr 156 poz. 1118 z 2006 r./ oraz art. 104 k.p.a. nakazał E. W. i J. W. rozbiórkę samowolnie wybudowanych ścian na fundamencie betonowym o wymiarach 4,90 x 7,93 zlokalizowanych na działce nr. ewid. 1342 położonej w R. Organ wskazał, że stosownie do stanowiska organu odwoławczego, zawiadomieniem z 7 czerwca 2010 roku poinformował zainteresowanych o możliwości zapoznania się całością akt sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu za strony uznano dodatkowo spadkobierczynie po współwłaścicielu działki sąsiedniej – M. J., R. C., M. Ł. i N. Ł. oraz wykonawcę i inwestora inwestycji J. W. Odrębne odwołania od powyższej decyzji wnieśli J. W. i E. W. Zawierają identyczne zarzuty, że decyzja jest krzywdząca i wydana z naruszeniem prawa . Zarzucili też, ze zostali pozbawieni własności nieruchomości, a obecnie żaden z organów administracji nie pomaga im w rozwiązaniu ich sytuacji życiowej. Po pożarze domu w 1987 roku wybudowali drewnianą szopę, w której mieszkają od ponad dwudziestu lat, nie mając innej możliwości, przy akceptacji władz lokalnych , że obiekt drewniany użytkowany jest jako mieszkanie. Wykonywane roboty mają na celu ocieplenie istniejącego budynku drewnianego w ramach prac remontowych, dla których nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją [...] z dnia [...] listopada 2010 roku działając na podstawie art. 138 § 1 pkt.1 k.p.a. , po rozpatrzeniu odwołań, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że oględziny obiektu wskazują, że wykonane ściany murowane posadowione są na podlewce cementowo – piaskowej o grubości 10 – 15 cm. Wysokość ścian jest zróżnicowana – od 1,90 zm do 2,80 zm. Wykonane ściany nie odzwierciedlają obrysu istniejącego wewnątrz budynku drewnianego , gdyż od strony działki 1344 poszerzono obrys ścian o około 0,72 m. Ściany te znajdują się w odległości 0,81 – 0,86 m od ściany budynku usytuowanego w granicy z działką nr 1340, około 3,76 m od granicy z działką nr 1341 i ponad 7 m od granicy z działką nr 1344. Budynek drewniany wokół którego wykonano murowane ściany jest budynkiem w stosunku do którego nakazana jest rozbiórka decyzją Naczelnika Miasta i Gminy [...] Nr [...] z [...] listopada 1987 roku. Adresatką decyzji jest E. W., a nałożony obowiązek nie został wykonany. Organ wskazał, że wykonane ściany wykonane zostały poza obrysem budynku, z odsunięciem około 0,72 m , dlatego stanowią budowę obiektu budowlanego. W przypadku wykonywania robót polegających na budowie obiektu, bez wymaganego pozwolenia na budowę, ma zastosowanie przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten / ust.2/ przewiduje możliwość legalizacji samowolnie budowanego obiektu budowlanego , jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno – budowlanych , w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W rozpatrywanej sprawie legalizacja taka nie jest możliwa, gdyż usytuowanie robót narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 roku – w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie / Dz. U. Nr 75 z 2002 r. poz. 690 /. Przepisy rozporządzenia nie dopuszczają do sytuowania ścian budynków w odległości 0,81 – 0,86 m od granicy sąsiedniej działki, dlatego naruszenie to uzasadnia orzeczony nakaz rozbiórki. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie E. W. i J. W. Zarzucili naruszenie zasad określonych w przepisach art. 7, 77 i 80 k.p.a. Skarżący powtórzyli zarzuty zawarte w odwołaniu , w szczególności zarzut bezprawnego pozbawienia ich własności działki nr 1342 oraz zaniechania przez organy administracji jakiejkolwiek pomocy po pożarze ich domu w 1987 roku. Od tej pory mieszkają w drewnianej szopie, w stosunku do której orzeczono nakaz rozbiórki. Skarżący oświadczyli nadto, że nabyli własność działki 1342 drogą zasiedzenia, co potwierdza postanowienie Sądu Rejonowego [...] z 28 grudnia 2010 r. sygn. akt. [...]. Dodali też, że inne organy zaakceptowały legalność szopy, wydając pozwolenie na przyłączenie urządzeń elektrycznych i stwierdzając, że wybudowany budynek nie stwarza zagrożenia przeciwpożarowego. Skarżący powtórzyli zarzut, że wykonane przez nich roboty budowlane polegają na ociepleniu budynku i nie wymagają pozwolenia na budowę . Nadto – ściany nie zostały posadowione na fundamencie betonowym, a jedynie na kilkucentymetrowej wylewce. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 11 marca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji, a postanowieniem z 26 lipca 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił zażalenie M. Ł. na postanowienie sądu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. nr 153 poz. 1269 z 2002 roku / sądy te sprawują w zakresie swej działalności kontrolę pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153 poz.1270 z 2002 roku / zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy , których dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W myśl przepisu art. 145 P.p.s.a. Sąd obowiązany jest do uchylenia decyzji lub , stwierdzenia jej nieważności ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny określone w przepisie art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Analizując skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów należy stwierdzić, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa, podniesione zaś w odwołaniu i powtórzone w skardze do Sądu zarzuty nie znajdują oparcia w przepisach prawa. Bezsporne w sprawie jest to, że na działce nr 1342 w R. wykonane zostały roboty budowlane polegające na wybudowaniu ścian murowanych wokół budynku drewnianego w stosunku do którego orzeczony jest nakaz rozbiórki decyzją Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...].11.1987 roku [...]. Ściany posadowione są na wylewce cementowo – piaskowej o grubości 10 – 15 cm, a ich wysokość wynosi od 1,90 m do 2,80 m. Inwestorami robót są E. W. i jej syn J. W. W trakcie postępowania administracyjnego zarzucili oni, że wymienione roboty mają na celu ocieplenie istniejącego budynku drewnianego w ramach prac remontowych , a tym samym – nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. W sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane / Dz. U. Nr 156, poz. 1118 z 2006 r. ze zm/. Definicję "remontu" zawiera przepis art. 3 pkt.8 tej ustawy stwierdzając, że jest to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji , przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Podczas rozprawy administracyjnej w dniu 19 marca 2010 roku, w obecności skarżących ustalono, że przedmiotowe ściany , od strony działki 1344 wzniesione są w odległości 0,72 m od ścian budynku drewnianego, a zatem nie odtwarzają obrysu tego budynku i nie są wykonywane w istniejącym obiekcie. W tej sytuacji nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżących, że wykonane roboty stanowią remont istniejącego budynku. Natomiast roboty te odpowiadają definicji "budowy" zawartej w art. 3 pkt. 6, oznaczającej wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Bezsporne jest w sprawie , że inwestorzy nie uzyskali wymaganego pozwolenia na budowę. Przez takie pozwolenie należy rozumieć / art. 3 pkt. 12/ decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Brak takiego pozwolenia skutkuje / art. 48 ust.1 / wydaniem przez właściwy organ , w drodze decyzji o rozbiórkce obiektu budowlanego , lub jego części , będącego w budowie albo wybudowanego. Przepis art. 48 przewiduje w ust.2 możliwość legalizacji samowolnie budowanego obiektu budowlanego, ale tylko po spełnieniu warunków wymienionych w tym przepisie. Tymi warunkami jest zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolejnym warunkiem umożliwiającym odstąpienie od przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części jest ustalenie, czy budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno – budowlanych , w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie tego obiektu do stanu zgodnego z prawem. W rozpatrywanej sprawie ustalono, że wykonane ściany znajdują się w odległości 0,81- 0,86 m od ściany budynku usytuowanego w granicy działki 1340. Odległości takiej nie dopuszczają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych , jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75 poz. 690 z 2002 r. ze zm.). Dopuszczalne odległości budynków od granic sąsiedniej działki budowlanej określa § 12 tego rozporządzenia . Są nimi – 4 m w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy / ust.1 pkt.1/ , 3 m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy / ust.1 pkt.2 / . Możliwe jest też usytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu / § 12 ust. 2/ . Sytuacje szczególne, w których dopuszcza się mniejsze odległości /nie mniej niż 1,5 m/ wymienia § 12 ust.2 i 3 rozporządzenia, jednak odległość 0,81 – 0,86 m nie mieści się w żadnym z tych przepisów, co oznacza, że naruszone zostały przepisy techniczno – budowlane w sposób uniemożliwiający doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem budowlanym. Nie został więc spełniony warunek określony w przepisie art. 48 ust. 2 prawa budowlanego, co oznacza, że nie jest możliwa legalizacja samowolnie wykonanych robót. Sąd nie podziela zarzutu skargi, że organy administracji naruszyły zasady określone w przepisach art. 7, 77 i 80 k.p.a poprzez nie uwzględnienie obiektywnie całości sprawy , jak też ciężkiej sytuacji finansowej i mieszkaniowej skarżących. W ocenie Sądu , sprawa została należycie i wystarczająco wyjaśniona przez organy nadzoru budowlanego. Przedmiotem jej jest wykonanie robót budowlanych bez uzyskania pozwolenia na budowę, a podniesione przez skarżących zarzuty wykraczają poza zakres sprawy. Sprawa własności działki może być przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym, a nie administracyjnym. Zarzut zaniedbań władz lokalnych , które nie przydzieliły skarżącym mieszkania po pożarze ich domu nie mogły być przedmiotem rozpoznania przez Sąd , również wykraczają poza granice sprawy. Wskazując na powyższe, Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną i ją oddalił, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Orzeczenie oparto na przepisie art. 151 P.p.s.a.