II SAB/Po 68/21

SENTENCJA Dnia 21 października 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 października 2021 roku sprawy ze skargi J. J. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę UZASADNIENIE W dniu [...] stycznia 2021 r. J. J. (dalej również: wnioskodawca; skarżący) złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej polegającej na sporządzeniu tabelarycznego zestawienia danych wynikających z wystawionych przez SP ZOZ w G. kart zgonu, w okresie od [...] marca 2015 r. do dnia sporządzenia spisu lub dnia poprzedniego, w następujący sposób: 1. podanie daty i godziny zgonu, pkt 6 karty zgonu, 2. miejsce zgonu, pkt 9, z wyszczególnieniem nr [...], 3. czy była przeprowadzona sekcja zwłok..., pkt 18c karty, 4. czy przyczyna zgonu podana, pkt 18d karty, 5. data wystawienia karty (bez numeru), 6. data zarejestrowania zgonu/zgłoszenia zgonu (bez numeru) . Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. Burmistrz Miasta i Gminy G. (zwany dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") poinformował wnioskodawcę, że informacja, o której udostępnienie wystąpił jest informacją przetworzoną. W związku z tym na podstawie art. 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wezwano wnioskodawcę do wykazania w jakim zakresie udostępnienie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, wyznaczając 7-dniowy termin na udzielenie odpowiedzi. W odpowiedzi na wezwanie wnioskodawca stwierdził, że nie wie, jakie dane otrzyma. Dopiero ich analiza pozwoli mu na zdecydowanie o ich przeznaczeniu. Tabelaryczne zestawienie danych jest w jego opinii informacją przekształconą. Jednocześnie skarżący zmodyfikował swój pierwotny wniosek, wnosząc o wydanie kserokopii wszystkich kart zgonu zgłoszonych do Urzędu Stanu Cywilnego w G. w okresie od dnia [...] marca 2015 r. do dnia udzielenia informacji lub dnia poprzedniego. Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. Burmistrz wskazał, że wykonanie tego zadania będzie się wiązało z koniecznością wyjęcia kart z akt zbiorowych, skserowania, anonimizacji danych osobowych i ponownego wykonania kopii przez upoważnionego pracownika. Wykonanie tego przez osobę wskazaną przez wnioskodawcę jest niezgodne z prawem i niemożliwe do zrealizowania. Wykonanie kserokopii wszystkich akt zgonów zgłoszonych do Urzędu Stanu Cywilnego w G. stanowi informację publiczną przetworzoną, a ta jest udostępniana w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca został więc ponownie wezwany do wykazania w jakim zakresie udostępnienie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W odpowiedzi na pismo, wnioskodawca stwierdził, że w ostatnim piśmie tj. z dnia [...] lutego 2021 r. nie złożył nowego wniosku, tylko zmodyfikował sposób dostępu do informacji publicznej. Wnioskodawca wyraził odmienne zdanie, co do charakteru wnioskowanej informacji. Jego zdaniem, jest to informacja prosta, gdyż organ I instancji posiada te informacje i nie jest potrzebne dodatkowe zaangażowanie środków pracy. Wnioskodawca wniósł o dostęp do informacji publicznej poprzez wgląd do przedmiotowych dokumentów oraz umożliwienie mu dokonania kopiowania w formie skanów lub zdjęć. Pismem z dnia [...] marca 2021 r. Burmistrz wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków wniosku przez wskazanie, w jakim zakresie udostępnienie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Pouczono wnioskodawcę, że nieudzielenie odpowiedzi obwarowane jest rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Wnioskodawca pismem z dnia [...] marca 2021 r. stwierdził, że wnioskowane przez niego dane nie stanowią informacji przetworzonej. Nadal jednak nie podał, w jakim zakresie ma ona mieć charakter szczególnie istotny dla interesu publicznego. W świetle powyższego w dniu [...] marca 2021 r. do wnioskodawcy wystosowano zawiadomienie o zamiarze zakończenia postępowania i wydaniu decyzji. Poinformowano wnioskodawcę, o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Umożliwiono również zapoznanie się z całym zebranym w sprawie materiałem w siedzibie Urzędu Miejskiego w G.. Wnioskodawca w dniu [...] marca 2021 r. skorzystał z przysługującego mu prawa. Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] Burmistrz Miasta G. odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej ze względu na brak wykazania, że uzyskanie informacji przetworzonej pozostaje szczególnie istotne dla interesu publicznego. Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. J. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Burmistrza Miasta G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie Burmistrza Miasta G. do rozpoznania jego wniosku z [...] stycznia 2021 r. z modyfikacjami w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postepowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ nie zgodził się ze skarżącym, że w trakcie postepowania doszło do bezczynności organu. Organ prowadził czynnie postepowanie. To ze względu na zakres żądanej informacji oraz czasochłonność i pracochłonność ewentualnego przygotowania danych (ponad dwa tysiące akt zbiorowych kart zgonów) uzasadnione było przedłużenie postepowania do [...] marca 2021 r., o czy organ poinformował skarżącego. Z uwagi natomiast na dokonaną w dniu [...] lutego 2021 r. modyfikację pierwotnego wniosku i w istocie jego zmianę, zarówno co do formy jak i zakresu żądanych informacji, uzasadnione było ustalenie przez organ nowego terminu zakończenia sprawy, tj. do [...] marca 2021 r., o czym skarżący został powiadomiony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej jako "p.p.s.a.") w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana jest na podstawie kryterium legalności. Obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Skarga na bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie jest zatem akt lub czynność organu, lecz ich ewentualny brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie. Przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku takiej skargi skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. W kontrolowanej sprawie administracyjnej skarżący domagał się udzielenia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (aktualnie Dz.U. z 2020 r., poz. 2176), która reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę oraz tryb udostępniania informacji publicznej. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05 i 29 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1949/19 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego Sąd uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie za dopuszczalną i poddał merytorycznej ocenie jej zasadność. Na wstępie dalszych rozważań Sąd zaznacza, że pomiędzy stronami nie było sporu, co do podstawowego charakteru żądanej informacji, tj. nie kwestionowano, iż żądane informacje mają walor informacji publicznej. Nie ulega również wątpliwości, że Burmistrz Miasta G. jest podmiotem zobowiązanym na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do udostępnienia informacji mających charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu, bądź też do wydania decyzji odmownej w tym zakresie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy żądanie wniosku dotyczy informacji publicznej, a podmiot zobowiązany do udostępnienia tej informacji publicznej, w ustawowym 14 - dniowym terminie nie udostępnił informacji będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadomił wnioskodawcy o niemożliwości udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), nie poinformował o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 ustawy u.d.i.p.). Należy dodać, że Sąd bada bezczynność na dzień wniesienia skargi, co oznacza, że wydanie aktu (dokonanie czynności) przez organ (odpowiednio podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej) po wniesieniu skargi, nie czyni postępowania sądowoadministracyjnego w tej sprawie bezprzedmiotowym. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, co do zasady, nie później niż w terminie czternastu dni od dnia złożenia wniosku. W myśl natomiast art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Samo udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Natomiast powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną następuje w formie pisma. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział zaś w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Ma to zatem miejsce w sytuacji, gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie nie doszło do bezczynności organu, albowiem opóźnienie w wydaniu decyzji odmownej wynikało, z kilkukrotnych modyfikacji pierwotnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Jak wynika z dokumentów przedłożonych do akt sprawy, skarżący skierował do organu wniosek o udzielenie informacji publicznej w dniu [...] stycznia 2021 r. Organ uznając, że wniosek dotyczy informacji przetworzonej, w piśmie z dnia [...] stycznia 2021 r. wezwał skarżącego do wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wobec tego wyjaśnić należy, że jakkolwiek przepis art. 2 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie można żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, to jednak zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy w przypadku informacji przetworzonej prawo to podlega ograniczeniu w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Co do zasady podmiot występujący o udostępnienie informacji publicznej nie musi na etapie składania wniosku określać, że informacja, której udostępnienia się domaga, ma charakter informacji publicznej przetworzonej. Podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powinien jednak poinformować wnioskodawcę, że dana informacja jest w jego ocenie informacją przetworzoną, wobec czego jej udostępnienie może nastąpić jeżeli jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca powinien mieć bowiem realną możliwość uzyskania informacji, a co za tym idzie – możliwość wykazania w zakreślonym przez organ terminie, że zachodzi przesłanka warunkująca uzyskanie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Przyjmuje się, że fakt, iż do uwzględnienia wniosku konieczne jest wytworzenie informacji przetworzonej z posiadanych informacji prostych uruchamia postępowanie polegające na ustaleniu, czy wnioskodawca spełnia przesłankę wskazaną w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. warunkującą uzyskanie informacji publicznej przetworzonej. Chodzi zatem o wykazanie, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W takiej sytuacji należy przyjąć, że najbardziej odległym terminem w jakim powinno nastąpić udzielenie informacji zgodnie z żądaniem, bądź wydanie decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji, jest termin 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku (por. wyroki NSA z dnia: 8 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1938/10 i 15 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1325/15 – dostępne jw.). Jeżeli zaś podmiot dysponujący informacją publiczną nie jest w stanie dotrzymać terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., powinien zastosować procedurę, o której mowa w art. 13 ust. 2 tej ustawy. Ma obowiązek zawiadomić wnioskodawcę w terminie 14 dni od daty otrzymania wniosku, o fakcie niedochowania terminu do udzielenia informacji publicznej, z jednoczesnym podaniem przyczyn opóźnienia i wskazaniem terminu, w którym udostępni ją, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Nieudzielenie informacji publicznej oraz niepowiadomienie, w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., o powodach i terminie w jakim informacja zostanie udostępniona, oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2019 r. I OSK 1781/18 LEX nr 2785865). W rozpoznawanej sprawie organ wskazał, iż czynności związane z udostępnieniem przedmiotowej informacji to wyjęcie karty zgonu z akt zbiorowych, sporządzenie kserokopii, umieszczenie aktu zgonu z powrotem w aktach zbiorowych, anonimizacja na kserokopii aktu danych nie podlegających udostępnieniu, w tym danych osobowych, ponowne wykonanie kserokopii zanonimizowanego aktu zgonu. Przeprowadzona analiza wykazała, że wymagałoby to zaangażowania znacznych sił. i środków, a także czasu pracowników opracowujących dane, co jest trudne do pogodzenia z bieżącą działalnością USC. Efektem tego byłoby powstanie informacji jakościowo nowej. Z tego względu sporządzenie kserokopii aktów zgonów zgłoszonych do Urzędu Stanu Cywilnego w G., ich ananomizacja i ponowne kserowanie stanowi informację publiczną przetworzoną. W ocenie Sądu poczynione w przedmiotowej sprawie zobowiązanie skarżącego do wykazania interesu publicznego, w związku z uznaniem przez organ żądanej informacji jako przetworzonej, zostało wykonane prawidłowo, gdyż przepis prawa uzależnia udostępnienie informacji przetworzonej od takiej przesłanki, a złożony wniosek nie zawierał okoliczności wskazujących na to, że uzyskanie informacji ma szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego. Czynność ta jednocześnie została dokonana przed upływem 14 dni od złożenia wniosku, a zatem w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Organ zatem nie pozostawał w bezczynności, albowiem w terminie przewidzianym w tym przepisie skierował do wnioskodawcy wezwanie do wykazania okoliczności, o których mowa art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Należy podkreślić, że wraz z tym wezwaniem organ w piśmie z dnia [...] stycznia 2021 r. powiadomił skarżącego o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację zgodnie z wymogami art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Organ powiadomił wnioskodawcę, że przygotowanie dla niego takiej informacji wiąże się z koniecznością przeglądu dwóch tysięcy dokumentów, a samo przygotowanie danych według wskazanej metodyki oznacza sporządzenie informacji przetworzonej. Z kolei skarżący w kolejnych pismach modyfikował swój wniosek w zakresie formy udostepnienia jak i zakresu żądanych informacji, ponadto nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do wykazania interesu publicznego. Pismem organu z [...] lutego 2021 r. ponownie wezwano skarżącego do wykazania interesu publicznego oraz powiadomiono stronę o nowym terminie załatwienia wniosku tj. do [...] marca 2021 r. Natomiast organ [...] marca 2021 r. wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Tym samym dotrzymał obowiązujących terminów załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Podsumowując, należy wskazać, że organ na żadnym etapie postepowania nie pozostawał w bezczynności. Ani przed, ani też po wniesieniu przedmiotowej skargi po stronie Burmistrza Miasta G. nie miało miejsca uchybienie ustawowych terminów załatwienia sprawy. Tym samym skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.