I SA/Wa 1006/12

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: WSA Marek Leszczyński WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant Kinga Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz skarżącej Gminy B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów wpisu sądowego. UZASADNIENIE Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., po rozpatrzeniu wniosku M. w J., stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1991 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę B. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej B., w obrębie [...] , opisanej w kartach inwentaryzacyjnych nr[...], w części dotyczącej działki nr [...]. Organ wskazał przy tym, że w dniu 27 maja 1990 r., czyli na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r.- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych- dalej w skrócie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., przedmiotowa nieruchomość o pow. [...] m2, pozostawała we władaniu M. w J. i służyła wykonywaniu zadań publicznych, co wykluczało możliwość jej komunalizacji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza B. o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. powyższą decyzję utrzymał w mocy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Burmistrz B., zarzucając naruszenie art. 5 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wyrokiem z dnia 26 lutego 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)- dalej powoływana jako p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w postępowaniu komunalizacyjnym rozstrzygnięciu podlega kwestia nabycia własności mienia Skarbu Państwa przez właściwą gminę. Stronami postępowania prowadzonego w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) są Skarb Państwa i odpowiednia gmina. Inna osoba może być stroną tego postępowania, jeżeli zostanie potwierdzone, że postępowanie komunalizacyjne dotyczy interesu prawnego tego podmiotu. Analiza akt sprawy, a w tym uzasadnień podjętych sprawie decyzji nie daje podstawy do uznania, iż organ nadzorczy rozważał w ogóle kwestię posiadania przez M. w J. legitymacji do zainicjowania postępowania nadzorczego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie przedstawiając w swych decyzjach argumentów prawnych wskazujących na istnienie po stronie M. uprawnienia do zainicjowania postępowania w przedmiocie nieważności decyzji Wojewody [...] o stwierdzeniu nieodpłatnego nabycia przez Gminę B. własności omawianej nieruchomości, nie wypełnił dyspozycji przewidzianej w art. 77 § 1 k.p.a., a sporządzając uzasadnienie decyzji uchybił nadto obowiązkom wynikającym z art. 107 § 1 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i oddalenia skargi lub jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 953/10 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę kasacyjną złożoną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2010 r. w uzasadnieniu wskazano, że postępowanie w sprawie w sprawie nieważności- oprócz postępowania uruchamianego przez organ z urzędu- może być wszczęte, w myśl art. 157 § 2 k.p.a., tylko na wniosek strony, to w przypadku otrzymania takiego żądania organ zobowiązany jest przede wszystkim ustalić, czy wniosek został złożony przez podmiot legitymowany w rozumieniu art.28 k.p.a. oraz czy wnioskodawca posiada zdolność do czynności prawnych. Kwestie merytoryczne może on rozważać dopiero po zbadaniu czy wniosek pochodzi od osoby, która brała udział w charakterze strony w postępowaniu, w którym została wydana kwestionowana decyzja, bądź też- jeżeli podmiot ten nie był uznany za stronę w postępowaniu zwykłym, to czy nie powinien mieć takiego statusu w postępowaniu nadzwyczajnym, z uwagi na to, że skutki stwierdzenia nieważności będą miały wpływ na sferę jego interesu prawnego. Na powyższe kwestie zwrócił prawidłowo sąd I instancji , prawidłowo podkreślając, że z uzasadnień kontrolowanych decyzji nie wynika ,czy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w ogóle rozważał kwestię legitymacji M. w J., a jeżeli tak, to dlaczego uznał ten podmiot za uprawniony do skutecznego żądania stwierdzenia nieważności omawianej decyzji komunalizacyjnej. W wykonaniu ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2011 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1991 r. nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę B. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej B., w obrębie[...] , opisanych w kartach inwentaryzacyjnych nr [...] w części dot. działki nr [...]. Wniosek do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł Burmistrz Gminy B. ponowne wskazując, iż w jego opinii zostały naruszone przepisy art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) oraz art. 77 § 1 k.p.a. Po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Gminy B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] października 2011 r. ,Minister Administracji i Cyfryzacji wskazał, że decyzja z dnia [...] maja 1991 r., w części stwierdzającej nieodpłatne nabycie przez Gminę B., z mocy prawa, własności nieruchomości stanowiącej aktualnie działkę nr [...] rażąco narusza prawo, ponieważ z akt sprawy jednoznacznie wynika, że przedmiotowa nieruchomość służyła wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej i zgodnie z dyspozycją art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), podlegała wyłączeniu spod komunalizacji. W zaskarżonej decyzji wykazano, jako przesłankę stwierdzenia nieważności, rażące naruszenie prawa. Wskazaniem takim jest w istocie naruszenie przepisu art. 5 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...). Odnosząc się do legitymacji składającego wniosek o stwierdzenie nieważności wskazał, że M. O. w J. (po przekształceniu M. w J.) zostało utworzone w porozumieniu z Ministrem Kultury i Sztuki, zarządzeniem Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1987 r. Nr[...] , na podstawie art. 50 ust. 3 ustawy z dnia 15 lutego 1962 o ochronie dóbr kultury i o muzeach (Dz. U. Nr 10, poz. 48). Zgodnie z art. 7 w/w ustawy naczelny nadzór nad ochroną dóbr kultury i wszystkimi muzeami należał do Ministra Kultury i Sztuki. Ponadto na mocy protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] maja 1977 r., sporządzonego na podstawie zarządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] marca 1977 r. przedmiotowa nieruchomość została przekazana przez Urząd Wojewódzki w [...], Urzędowi Wojewódzkiemu w[...] . Następnie działka nr [...] wraz ze znajdującymi się na niej zabudowaniami została przekazana, mocą decyzji Burmistrza Gminy i Miasta B. z dnia [...] kwietnia 1995 r. znak: [...] w zarząd M. O. w J. Reasumując, organ nadzoru uznał, że przedmiotowa nieruchomość nie podlegała komunalizacji z mocy prawa, zaś stwierdzenie nabycia własności mienia wyłączonego spod komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), w sposób rażący narusza ww. przepis prawa. Charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i jako decyzja, która nie może zostać konwalidowana w żaden inny sposób, podlega unieważnieniu w trybie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Skargę na powyższa decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji wniosła Gmina B. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: - naruszenia art. 157 § 2 kpa w zw. z art. 28 kpa poprzez przyjęcie, że M. ma przymiot strony w postępowaniu komunalizacyjnym ; -naruszenie art. 77 §1 kpa ; -naruszenia art. 5 ust. 1 z zw. z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku ; -naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. , poz. 270 ) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponieważ jednak sprawa niniejsza była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, to zgodnie z treścią przepisu art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazana co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Sądu z dnia 26 lutego 2010 r. wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działania było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny ogranicza się do kontroli, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku. Te natomiast kwestie, które były już przedmiotem oceny Sądu ponownie oceniane być nie mogą. Między oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Wskazania Sądu co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu, przy ponownym rozpoznaniu sprawy (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2009 r. I OSK 440/08 LEX nr 532852). Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów należy uznać skargę za zasadną , gdyż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie zastosował się do wskazań zawartych w poprzednim wyroku Sądu jak i do oceny prawnej w nim wyrażonej. Podstawową kwestią, na którą Sąd w poprzednim wyroku zwrócił uwagę była kwestia legitymacji prawnej M. do zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Wszczęcie postępowania, o którym mowa w art. 157 § 2 k.p.a. wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Na tym etapie postępowania organ administracyjny m.in. dokonuje legitymacji procesowej strony, która występuje z wnioskiem o stwierdzenie nieważności, a więc ustala, czy przysługuje jej przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić - zgodnie z treścią art. 157 § 2 Kpa - na żądanie strony, bądź z urzędu. Przymiot strony postępowania ustala się w oparciu o przepis art. 28 Kpa. Zgodnie z obowiązującym orzecznictwem stroną postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako właściciel mienia, gmina, która to mienie przejmuje, oraz osoby mogące udokumentować, że im a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanego mienia. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w decyzji z dnia [...] października 2011 r. ustalił, że M. O. w J. (po przekształceniu M. w J.) zostało utworzone w porozumieniu z Ministrem Kultury i Sztuki, zarządzeniem Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1987 r. Nr[...], na podstawie art. 50 ust. 3 ustawy z dnia 15 lutego 1962 o ochronie dóbr kultury i o muzeach (Dz. U. Nr 10, poz. 48). Zgodnie z art. 7 w/w ustawy naczelny nadzór nad ochroną dóbr kultury i wszystkimi muzeami należał do Ministra Kultury i Sztuki. Ponadto na mocy protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] maja 1977 r., sporządzonego na podstawie zarządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] marca 1977 r. przedmiotowa nieruchomość została przekazana przez Urząd Wojewódzki w [...], Urzędowi Wojewódzkiemu w[...]. Następnie działka nr [...] wraz ze znajdującymi się na niej zabudowaniami została przekazana, mocą decyzji Burmistrza Gminy i Miasta B. z dnia [...] kwietnia 1995 r. znak: [...] w zarząd M. O. w J. na okres 10 lat tj. do [...] kwietnia 2005 r. Przywołał również tezę z wyroku Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia 1994 r. syg. akt III ARN 64/94. Mając na uwadze powyższe wyjaśnienia oraz ww. wyrok Sądu Najwyższego organ uznał, że M. legitymuje się przymiotem strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Natomiast w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Administracji i Cyfryzacji w decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. w ogóle nie zajmował się kwestią interesu prawnego M. do inicjowania postępowania nadzorczego, od razu przechodząc do oceny merytorycznej złożonego wniosku w kontekście art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Naruszył tym samym art. 153 ppsa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Ocena legitymacji M. do wszczęcia postępowania nadzorczego odnośnie decyzji komunalizacyjnej ma bowiem pierwszeństwo przed oceną kwestionowanej decyzji pod kątem wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. W toku ponownego rozpoznawania sprawy organ winien rozważyć sprawę w kontekście stanowiska zaprezentowanego w decyzji z dnia [...] października 2011 r. odnośnie legitymacji M. do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, kierując się zasadami postępowania administracyjnego wyrażonymi w art. 7, 77 i 80 kpa. W szczególności odniesie się do tytułu prawnego do działki nr [...] przysługującego M. na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. .