IV SAB/Wr 269/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 października 2021 r. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2019/2021 I. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy. UZASADNIENIE Skarżąca K. K. wywiodła w piśmie z dnia [...] marca 2021 r. skargę na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2019/21. Skargę skierowała bezpośrednio do WSA we Wrocławiu (data wpływu skargi: [...] marca 2021 r.). Na mocy zarządzenia przewodniczącego Wydziału IV WSA we Wrocławiu z dnia [...]maja 2021 r. przekazano skargę organowi w dniu [...] maja 2021 r. W odpowiedzi organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o oddalenie skargi. Podał, że w dniu [...] lipca 2019 r. skarżąca złożyła w Miejsko - Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej (MGOPS) w B., wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na syna na okres zasiłkowy 2019/2021, który w dniu [...] sierpnia 2019 r. został przekazany Wojewodzie D. w celu ustalenia, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W dacie [...] sierpnia 2020 r. skarżąca złożyła ponaglenie. W dniu [...] marca 2021 r. została wydana informacja przez Wojewodę D. nr [...] przyznająca świadczenie wychowawcze na dziecko na okres od [...] września 2019 r. do [...] maja 2021 r. Jednocześnie, pismem nr [...] z dnia [...] marca 2021 r. poinformowano MGOPS, że w związku z tym, że przekazana dokumentacja jest niekompletna, nie jest możliwe rozstrzygnięcie wniosku za okres od [...] lipca 2019 r. do [...] sierpnia 2019 r. W tym celu, na podstawie art. 52 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zwrócono się do MGOPS o wezwanie strony do złożenia wyjaśnień i uzupełnienia wniosku o dokument, w tym oświadczenie dotyczące sytuacji zawodowej ojca dziecka w okresie od [...] lipca 2019 r. do [...] sierpnia 2019 r. Wskazano jednocześnie, że do czasu otrzymania dokumentów, Wojewoda nie będzie podejmował żadnych czynności w sprawie. Pismo to zostało przekazane do wiadomości wnioskodawczyni. W odpowiedzi wpłynęło oświadczenie ojca dziecka, informujące że od dnia [...] lipca 2019 r. do [...] sierpnia 2019 r. był bezrobotny, nie zarejestrowany w Urzędzie Pracy. Dodatkowo została przekazana umowa o pracę na terenie A. Biorąc powyższe pod uwagę, w dniu [...] maja 2021 r. wydane zostało postanowienie Wojewody D. nr [...], w którym ustalono, że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nie mają zastosowania w sprawie, w okresie od [...] lipca 2019 r. do [...] sierpnia 2019 r., gdyż brak było w tym okresie elementu transgranicznego. Oznacza to, że rozstrzygnięcie za ten okres powinno być wydane przez organ właściwy gminy, czyli w tym przypadku przez MGOPS. Tym samym zaś, postępowanie w sprawie wniosku skarżącej, prowadzone przez Wojewodę D., zostało zakończone. W dniu natomiast [...] maja 2021 r. wpłynęła do tego organu datowana na dzień [...] marca 2021 r. skarga (zatytułowana jako "Oskarżenie"), w którym zarzucono bezczynność organu. Na tym tle, formułując w pierwszym rzędzie wniosek o odrzucenie skargi, organ powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r. (sygn. akt U OPS 5/19), zgodnie z którą za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Z ostrożności procesowej, w razie przyjęcia skargi do rozpoznania, organ wnosząc o oddalenie skargi wskazał, że wskutek zmian prawnych Wojewodzie D. przekazano do załatwienia [...] spraw, natomiast napływ kolejnych wniosków, w tym zmiana w ustawie polegająca na przyznaniu świadczenia na pierwsze dziecko bez kryterium dochodowego, spowodował zwiększenie ilości prowadzonych postępowań, co uniemożliwiało organowi bieżące monitorowanie i wywiązanie się z kodeksowych terminów załatwienia spraw. Oczekiwanie przez skarżącą na załatwienie sprawy nie było wynikiem bezczynności, opieszałości, czy lekceważącego podejścia do obowiązków, ale skutkiem bardzo dużej ilości wniosków, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach, odpływu pracowników merytorycznych prowadzących postępowania, przy jednoczesnym braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Zorganizowanie sposobu procedowania w tak skomplikowanej sytuacji, było procesem i wymagało czasu i dlatego wiele spraw realizowanych było z opóźnieniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei według art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, poniżej przywoływana w skrócie jako "p.p.s.a.") kontrola sądowoadministracyjna obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził podstaw do odrzucenia skargi. Jakkolwiek nadal zachowany jest w porządku prawnym pośredni tryb wnoszenia skarg do sądu administracyjnego, czyli za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłość jest przedmiotem skargi, wszakże zgodnie z aktualnie obowiązującym (po nowelizacji ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, opublikowaną w Dz. U. poz. 935, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r.) przepisem art. 53 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. trzydziestodniowy termin, o którym mowa w § 1 i 2 do złożenia skargi na wydane rozstrzygnięcie lub akt, uważa się za zachowany także wtedy, gdy przed jego upływem strona wniosła skargę wprost do sądu administracyjnego. W takim przypadku sąd ten niezwłocznie przesyła skargę odpowiednio do organu, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie, wydał akt lub podjął inną czynność, będącą przedmiotem skargi (art. 53 § 4 zdanie drugie). Brzmienie zacytowanego przepisu oznacza, że po nowelizacji, o której wyżej mowa, złożenie skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego jest skuteczne a termin uważa się za zachowany. Jest to istotna zmiana w stosunku do poprzedniego stanu prawnego, w którym dla oceny zachowania terminu skargi decydująca była data nadania (przekazania) skargi przez sąd właściwemu organowi (vide postanowienie NSA z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. II GSK 937/13). Przepis art. 53 § 4 p.p.s.a. należy odnosić odpowiednio również do przypadku wniesienia bezpośrednio do sądu administracyjnego skargi na bezczynność, gdyż skargę na bezczynność można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, jak stanowi art. 53 § 2b p.p.s.a. W takiej sytuacji nie ma znaczenia w jakim terminie sąd przekazał skargę na bezczynność do organu i że nastąpiło to już po zakończeniu przez organ postępowania w sprawie, ponieważ zasadą jest przyjęcie w aktualnym stanie prawnym przez ustawodawcę, że fakt pominięcia organu i złożenie skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego nie wpływa negatywnie na terminowość skargi. Trzeba wówczas przyjąć, że skarga na bezczynność została złożona w dacie jej wniesienia do sądu a nie dopiero z dniem przekazania jej do właściwego organu. Skarżąca skargę wywiodła po złożeniu ponaglenia oraz jeszcze przed wydaniem informacji oraz postanowienia w sprawie, a mianowicie bezpośrednio skierowała ją do WSA we Wrocławiu w dniu [...] marca 2021 r. (data wpływu), skarga wobec tego podlegała merytorycznemu rozpoznaniu, mimo że jej przekazanie do organu miało miejsce dopiero [...] maja 2021 r., czyli już po zakończeniu postępowania w sprawie. Zakres merytorycznej kontroli sądu sprowadza się do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: 1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Według art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rozważając kwestię bezczynności należy zwrócić uwagę na jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: "k.p.a."), jaką jest zasada szybkości postępowania. Zgodnie z nią organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień powinny być załatwione niezwłocznie. Art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie powyższej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z dyspozycją art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl art. 37 § 1 k.p.a. z bezczynnością mamy do czynienia wówczas gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Zauważyć również należy, że do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu, o czym stanowi art. 35 § 5 k.p.a. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, co wprost wynika z art. 36 § 1 k.p.a. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu, co przewiduje art. 36 § 2 k.p.a. Z akt administracyjnych analizowanej sprawy wynika, że wniosek strony skarżącej wpłynął do Miejskiego – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w dniu [...] lipca 2019 r. i w dniu [...] sierpnia 2019 r. został przekazany do Wojewody. Organ ten od tego czasu miał okres maksymalnie dwóch miesięcy na załatwienie sprawy (art. 35 § 3 k.p.a.), z uwzględnieniem cytowanego wyżej art. 35 § 5 k.p.a., czyli z wyłączeniem z tego okresu czasu na dokonanie wymaganych prawem czynności procesowych, na przykład poprzez wezwanie strony lub organu pierwszej instancji do uzupełnienia materiału dowodowego etc. Skarżąca wywiodła skutecznie skargę w dniu [...] marca 2021 r. (data wpływu do Sądu). Bezsprzecznie zatem wskutek uchybienia ustawowego terminu na załatwienie sprawy organ na dzień złożenia skargi pozostawał bezczynny wobec czego Sąd w pkt. I sentencji wyroku stwierdził bezczynność Wojewody w załatwieniu wniosku skarżącej. Stwierdzona wyżej bezczynność organu, występująca na dzień złożenia skargi, do czasu wydania opisanej wyżej decyzji, w okolicznościach niniejszej sprawy nie daje jednak podstaw do stwierdzenia kwalifikowanego charakteru bezczynności, to jest rażącego naruszenia prawa. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "bezczynności z rażącym naruszeniem prawa". W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu, okres zwłoki nie pozwala na uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest jednocześnie efektem działań bądź zaniechań organów spowodowanych przykładowo celowym unikaniem podejmowania rozstrzygnięcia lub lekceważenia praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny lub wskutek zaniedbań organu. W orzecznictwie podkreśla się, że bezczynność organu będzie miała charakter rażący, gdy odpowiednio brak działania lub poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2015 r., I OSK 722/15). Przede wszystkim wskazać więc należy, że stan bezczynności nie trwał szczególnie długo, nadto w jego przyczynach nie sposób dopatrywać się znamion złej woli po stronie organu lub czynników subiektywnej natury. Bez wątpienia skala napływu wniosków, zwłaszcza w sytuacji nasilonej pandemii COVID-19 oraz konieczności przeorganizowania pracy w związku z zachowaniem bezpieczeństwa sanitarnego, powinna być uznana za obiektywne utrudnienie procedowania. Nadto wniosek strony nie był kompletny i wymagane było wezwanie do przedłożenia dodatkowych dokumentów. Z tych powodów Sąd (w pkt. I sentencji wyroku) stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Skoro po wniesieniu skargi Wojewoda wydał informację w dniu [...] marca 2021 roku przyznającej świadczenie wychowawcze na dziecko na okres od [...] września 2019 r. do [...] maja 2021 r., a następnie – w części dotyczącej przedmiotowego świadczenia za okres od [...] lipca 2019 r. do [...] sierpnia 2019 r. - wydał postanowienie, mocą którego ustalił, że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nie mają zastosowania w sprawie za tenże okres, to tym samym na etapie rozpoznawania niniejszej skargi stwierdzić trzeba, że postępowanie przed Wojewodą zostało już zakończone. Ustał zatem po wniesieniu skargi stan bezczynności tego organu, co czyni bezprzedmiotowym postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie zobowiązywania organu do rozpatrzenia wniosku. Z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, kiedy w toku postępowania, a przed wydaniem wyroku, zaistnieją zdarzenia, które czynią wydanie wyroku zbędnym lub niedopuszczalnym. Taka sytuacja wystąpiła w kontrolowanej sprawie w związku z wydaniem informacji oraz postanowienia. Z tej przyczyny Sąd (o czym mowa w pkt II sentencji wyroku) umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku strony skarżącej. Na mocy art. 119 pkt 4) p.p.s.a. oraz art. 120 p.p.s.a. sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.