I OW 124/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza S. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem S. a Burmistrzem Gminy R. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku P. R. o pokrycie kosztów pobytu w Domu Samotnej Matki w Z. postanawia: wskazać Burmistrza Gminy R. jako organ właściwy do rozpoznania wniosku. UZASADNIENIE Pismem z dnia 29 maja 2018 r. (data nadania pisma w urzędzie pocztowym) Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej (Dyrektor OPS) w S., działający z upoważnienia Burmistrza S. wystąpiła do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem S. a Burmistrzem Gminy R. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku P. R. (dalej jako: "zainteresowana") o pokrycie kosztów pobytu w Domu Samotnej Matki w Z. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że zainteresowana wystąpiła do Miejsko-Gminnego OPS w R. z wnioskiem o pokrycie kosztów pobytu w Domu Samotnej Matki w Z. Prośbę motywowała tym, że obecnie jest osobą bezdomną, a ostatnie miejsce zameldowania posiadała w R. przy ul. [...]. Przeprowadzono wywiad środowiskowy i ustalono, że zainteresowana jest osobą bezdomną i nie posiada miejsca stałego pobytu. Swoją przyszłość wiąże z R., gdzie mieszka jej najbliższa rodzina, tam też złożyła wniosek o przydział lokalu mieszkalnego. Zainteresowana utrzymuje kontakt z rodzicami jednak nie może z nimi zamieszkać z powodu ich trudnej sytuacji mieszkaniowej. Nadto zainteresowana wymaga wsparcia w sprawach opiekuńczo-wychowawczych dotyczących jej małoletnich dzieci i pomoc członków rodziny jest bardzo wskazana. W 2017 r. zainteresowana wraz z dziećmi przeprowadziła się z Z. (gdzie zamieszkiwała z konkubentem do czasu osadzenia go w areszcie śledczym) do S. z uwagi na niższe koszty utrzymania. Zamieszkiwała w wynajętym lokalu. Z uwagi na trudną sytuację materialną, udzielono zainteresowanej wsparcia finansowego oraz pomocy w formie pracy socjalnej. Rodzinie przyznano asystenta. W 2018 r. z uwagi na bardzo trudne warunki mieszkaniowe i ze względu na niewydolność opiekuńczo-wychowawczą OPS w S. umieścił zainteresowaną w Domu Samotnej Matki w Z. Na podstawie art. 47 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U z 2018 r., poz. 1508 ze zm., dalej jako "u.p.s.") OPS w S. przez okres 3 miesięcy opłacał rodzinie pobyt w ramach interwencji kryzysowej. W Domu tym przebywała do stycznia 2018 r. Z uwagi na nieprzestrzegnie regulaminu musiała placówkę opuścić. Aby zapewnić schronienie rodzinie wskazano możliwość zamieszkania w Domu Samotnej Matki w Z. Koszty pobytu za luty zainteresowana pokryła z własnych środków. Obecnie ubiega się o pokrycie dalszych kosztów za pobyt w tej placówce. W ocenie wnioskodawcy zainteresowana jest osobą bezdomną i w sprawie należały stosować art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Miejsko-Gminnego OPS w R. działający z upoważnienia Burmistrza Gminy R. wniósł o wskazanie Burmistrza S. jako organ właściwy w sprawie. Wyjaśnił, że zainteresowana nie mieszka i nie przebywa w R. od 2013 r. Swoje centrum życiowe przeniosła do Z., a następnie do S., gdzie wynajęła mieszkanie. Stała się więc mieszkańcem S., a nie osobą bezdomną. W 2018 r. zainteresowana wraz z dziećmi została umieszczona - przez OPS w S. - w Domu Samotnej Matki w Z. i następnie dyscyplinarnie na podstawie tego samego skierowania przeniesiona do Domu Samotnej Matki w Z. Zatem w dniu kierowania zainteresowanej do Domu Samotnej Matki w Z., była ona mieszkanką S. W ocenie Dyrektora Miejsko-Gminnego OPS w R. zastosowanie w sprawie winien znaleźć art. 101 ust. 1 u.p.s. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne rozpoznają, na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a."), spory o właściwość. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uznają swą właściwość w konkretnej sprawie (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie zaistniał negatywny spór o właściwość pomiędzy Burmistrzem S. a Burmistrzem Gminy R., albowiem oba wymienione organy uznały się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku P. R. o pokrycie kosztów pobytu w Domu Samotnej Matki w Z. Ustawa o pomocy społecznej nakłada na jednostki organizacyjne pomocy społecznej obowiązek podejmowania działań na rzecz osób i rodzin będących w stanie kryzysu (art. 47 ust. 1 u.p.s.). Specjalną pomocą w tym zakresie objęte są matki z małoletnimi dziećmi i kobiety w ciąży, które w określonych sytuacjach mogą znaleźć schronienie i wsparcie w domach dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży. Nadto ustawa o pomocy społecznej ustanawia w art. 101 ust. 1 zasadę, że w sprawach z zakresu pomocy społecznej właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W przypadku osoby bezdomnej, zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s., właściwa jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Pojęcie osoby bezdomnej na użytek ustawy o pomocy społecznej definiuje art. 6 pkt 8 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy oraz niezameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkała w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie. Oceniając zatem czy dana osoba kwalifikuje się do uznania jej za osobę bezdomną, nie weryfikuje się jej zamiaru co do miejsca stałego pobytu, lecz bada się jedynie, czy spełnia ona hipotezę jednego ze stanów faktycznych przedstawionych w art. 6 pkt 8 u.p.s., a następnie ustala się gminę ostatniego zameldowania zainteresowanego na pobyt stały. Zgodnie z regulacją art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 150 ze zm.), do której odsyła art. 6 pkt 8 o pomocy społecznej, pod pojęciem lokalu mieszkalnego rozumieć należy lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. W rozumieniu powołanej ustawy lokalem mieszkalnym nie jest pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Wszystkie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. Z akt niniejszej sprawy wynika, że zainteresowana zameldowana jest na pobyt stały w R. W miejscowości tej jednak nie mieszka od co najmniej kilku lat. W sprawie niesporne jest również to, że P. R. od lutego 2018 r. przebywa w Z. w Domu Samotnej Matki. Oczywistym jest, że pomieszczenia wskazanego Domu nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Pomieszczenia takie, tak jak pomieszczenia w schroniskach, noclegowniach czy innych podobnych miejscach, mają z założenia umożliwić przetrwanie w godnych warunkach do czasu, gdy pomoc taka będzie zbędna ze względu na poprawę sytuacji życiowej danej osoby. Pomieszczenia takie przeznaczone są wyłącznie do czasowego pobytu osób wymagających schronienia. Nawet, gdy stan taki przedłuża się z różnych przyczyn, to pobyt we wspomnianych miejscach nie traci charakteru czasowego. Z powyższych względów uznać należy, że zainteresowana spełnia warunki do uznania jej za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. Dlatego właściwość miejscową gminy w jej sprawie należy ustalić, zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s., według miejsca ostatniego zameldowania na pobyt stały. Skoro miejscem zameldowania zainteresowanej była i jest miejscowość R., to organem właściwym w sprawie jej wniosku jest Burmistrz Gminy R. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.