II SA/Go 684/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka - Trzebiatowski Sędzia WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2021 r. sprawy ze skargi K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] r., nr [...] w zakresie w jakim nie uwzględniają wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego za okres od [...] r. do [...] r. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2021 r. K.K. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego na córkę J.K. Do wniosku strona dołączyła odpis postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] grudnia 2020 r. sygn. akt [...], w którym określono sposób i okres osobistej styczności K.K. i M.K. z małoletnią J.K. (obecnie K.), w ten sposób, że od dnia [...] grudnia 2020 r. do dnia prawomocnego zakończenia postępowania wnioskodawcy będą sprawiać osobistą opiekę nad małoletnią w miejscu zamieszkania wnioskodawców, postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [...] marca 2021 r. sygn. akt [...], w którym orzeczono przysposobienie pełne małoletniej J.K. przez K.K. i M.K. oraz nadano małoletniej J.K. nazwisko "K.", orzeczenie o Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...].02.2020r., znak: [...], o zaliczeniu J.K. (obecnie K.), ur. [...].10.2016 r. do osób niepełnosprawnych. Z ww. orzeczenia wynika, że niepełnosprawność datuje się od urodzenia, a orzeczenie zostało wydane do [...].02.2024 r. Decyzją z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] Burmistrz na podstawie art. 16 i art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (DZ.U. 2020 r. poz. 111, dalej jako - u.ś.r.) 1 przyznał K.K. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności wnioskowanego na J.K. od dnia [...] kwietnia 2021 r. do dnia [...] lutego 2024 r. w wysokości 215,84 zł miesięcznie. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że po rozpatrzeniu wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego złożonego dnia 13 kwietnia 2021 r., oraz na podstawie przedłożonych dokumentów stwierdził, iż osoba ubiegająca się o zasiłek pielęgnacyjny spełnia warunki wymienione w ustawie o świadczeniach rodzinnych do przyznania ww. świadczenia. Organ wskazał, że zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Organ poinformował, że prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek wraz z prawidłowo wypełnionymi dokumentami (art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych zwanej dalej "u.ś.r."). Prawo do zasiłku ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia (art. 24 ust. 3 u.ś.r.). Od powyższej decyzji organu I instancji K.K. wniosła odwołanie. W uzasadnieniu odwołania skarżąca podała, że w zaskarżonej decyzji, Ośrodek Pomocy Społecznej nie uwzględnił jej wniosku w części obejmującej okres od [...] grudnia 2020 r. do [...] marca 2021 r. Wskazała, że wniosek obejmował bowiem okres od dnia [...] grudnia 2020 r., gdyż od tego dnia córka J. przebywała pod jej opieką zgodnie z orzeczeniem Sądu Rejonowego. W przedstawionym stanie faktycznym skarżąca nie zgadza się z powyższą zaskarżoną decyzją i prosi o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego na córkę J. od dnia [...] grudnia 2020 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.ś.r., zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Z przepisów art. 16 ust. 2 u.ś.r. wynika, że zasiłek pielęgnacyjny przysługuje: 1) niepełnosprawnemu dziecku; 2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) osobie, która ukończyła 75 lat. Na podstawie art. 16 ust. 4 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny przysługuje w wysokości 215,84 zł miesięcznie. W świetle art. 16 ust. 5 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie umieszczonej w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. Stosownie do treści art. 16 ust. 5a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 2 i 3, zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje, jeżeli członkom rodziny przysługują za granicą świadczenia na pokrycie wydatków związanych z pielęgnacją tych osób, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. W myśl art. 16 ust. 6 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2021 r. (13 kwietnia 2021 r. - data wpływu wniosku do organu I instancji) K.K. wystąpiła o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego na J.K. z tytułu niepełnosprawności. W aktach sprawy znajduje się orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...].02.2020r., znak: [...], o zaliczeniu J.K. (obecnie K.), ur. [...].10.2016 r. do osób niepełnosprawnych. Z ww. orzeczenia wynika, że niepełnosprawność datuje się od urodzenia, a orzeczenie zostało wydane do [...].02.2024 r. W sprawie sporny pozostaje okres na jaki został przyznany stronie skarżącej zasiłek pielęgnacyjny, a dokładniej wyznaczająca go data początkowa. Kolegium wskazało, że stosownie do przepisu art. 24 ust. 2 u.ś.r, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Jednakże w przepisie art. 24 ust. 2a u.ś.r. ustawodawca przewidział, że jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Kolegium wskazało, że termin określony w art. 24 ust. 2a u.ś.r. - podobnie jak termin określony w art. 24 ust. 2 u.ś.r. - jest terminem prawa materialnego i nie podlega przywróceniu na podstawie przepisów K.p.a. (vide : wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie I OSK 197/18). W myśl natomiast art. 24 ust. 3 u.ś.r. w przypadku ustalania prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności osoby, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W tym przypadku prawo do świadczeń rodzinnych ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia, nie dłużej jednak niż do końca okresu zasiłkowego. Organ odwoławczy podkreślił, że obowiązujące przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewidują możliwości uwzględnienia jakichkolwiek szczególnych okoliczności (na przykład braku wiedzy w tej materii) usprawiedliwiających złożenie przez skarżącą wniosku po upływie trzech miesięcy liczonych od daty wydania orzeczenia o niepełnosprawności - w celu przyznania świadczenia z mocą wsteczną. W tym zakresie Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie potwierdza spełnienia przez skarżącą przesłanki do skutecznego ubiegania się o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego za okres od [...] grudnia 2020 r. do [...] marca 2021 r. Organ zwrócił uwagę, że orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, znak: [...], o zaliczeniu J.K. (obecnie K.), ur. [...].10.2016 r. do osób niepełnosprawnych, wydane zostało w dniu [...].02.2020 r. Z kolei wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego został złożony dopiero w dniu 13 kwietnia 2021 r. W sprawie zatem nie miał zastosowania art. 24 ust. 2a u.ś.r., bowiem wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego nie został złożony przez skarżącą w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności. W sprawie nie ma znaczenia fakt przebywania córki J. pod opieką skarżącej od dnia [...] grudnia 2020 r. zgodnie z orzeczeniem Sądu Rejonowego. W realiach niniejszej sprawy świadczenie to prawidłowo zostało skarżącej przyznane od [...] kwietnia 2021 r. Kolegium podkreśliło, że przepisy art. 16 ust. 2 pkt 1 oraz art. 24 ust. 2a oraz ust. 4 u.ś.r. - jako normy bezwzględnie obowiązującą - nie pozostawiają organom administracji orzekającym w tego rodzaju sprawach żadnego luzu decyzyjnego (vide : wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2021 r. w sprawie I SA/Wa 1402/20). Kolegium uznało zatem, że zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana na skutek prawidłowej wykładni mających w tej sprawie zastosowanie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przeprowadzone w sprawie postępowanie było zgodne z zasadami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy wymagany dla rozstrzygnięcia sprawy oraz w należyty sposób uzasadnił zajęte stanowisko. Od powyższej decyzji K.K. wniosła skargę. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała twierdzenia i argumentację zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako - p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 cytowanej ustawy). Przedmiotem niniejszej sprawy jest ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności. Wskazać należy, że w petitum skargi oraz w uzasadnieniu skarżąca kwestionuje rozstrzygniecie organu w zakresie w jakim decyzja o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego nie uwzględnia okresu od [...] grudnia 2020 r. do [...] marca 2021 r. Zakres zaskarżenia determinował zakres rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia są przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 16 ust. 1 tej ustawy, zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Według ust. 2 tego przepisu zasiłek pielęgnacyjny przysługuje: 1) niepełnosprawnemu dziecku; 2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) osobie, która ukończyła 75 lat. Zgodnie z ust. 3 zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21. roku życia. W kontrolowanej sprawie ustalenia wymagało, czy skarżąca spełnia przesłanki do uzyskania wnioskowanego świadczenia za okres od dnia [...] grudnia 2020 r. do dnia [...] marca 2021 r. Zaskarżoną decyzją przyznano bowiem stronie zasiłek pielęgnacyjny od dnia [...] kwietnia 2021 r. do dnia [...] lutego 2024 r. Jak wyżej zaznaczono strona kwestionuje rozstrzygniecie organu w części dotyczącej okresu na jaki przyznano zasiłek pielęgnacyjny, podnosząc, że na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] grudnia 2020 r. opiekę nad dzieckiem, sprawowała począwszy od [...] grudnia 2020 r., w związku z czym przedmiotowe świadczenie winno być przyznane od momentu sprawowania opieki nad dzieckiem. Wskazać należy, że podnoszone przez skarżącą okoliczności dotyczące początkowej daty sprawowania opieki nad małoletnią J.K. nie są w sprawie sporne i znajdują oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. W toku postępowania ustalono, że orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...].02.2020r., znak: [...], J.K. (obecnie K.), ur. [...].10.2016 r. zaliczona została do osób niepełnosprawnych. Z ww. orzeczenia wynika, że niepełnosprawność datuje się od urodzenia, a orzeczenie zostało wydane do [...].02.2024 r., nadto z orzeczenia wynika że dziecko wymaga stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zauważyć należy, że w przypadku małoletniego niepełnosprawnego dziecka jego rodzice jedynie go reprezentują w postępowaniu o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, natomiast ono jest stroną tego postępowania i na jego rzecz wydana jest decyzja w omawianym przedmiocie. Okoliczność ta w niniejszej sprawie ma istotne znaczenie. Dla oceny legalności wydanych w sprawie decyzji konieczne jest wskazanie na charakter przedmiotowego świadczenia. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.ś.r., zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków, wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji, a przysługuje między innymi niepełnosprawnemu dziecku jeżeli legitymuje się orzeczeniem niepełnosprawności. Wskazane świadczenie nie służy zatem wzbogaceniu się osób do nich uprawnionych, lecz jest przeznaczone na pokrywanie przez osoby otrzymujące te świadczenia wydatków wynikających z niepełnosprawności uniemożliwiającej takim osobom samodzielne funkcjonowanie. W analizowanej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność, że wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego na J.K. został złożony w dniu 13 kwietnia 2021 r. Nie jest również sporne, że opiekę nad dzieckiem skarżąca sprawowała od dnia [...] grudnia 2020 r., okoliczność ta wynika jednoznacznie z dokumentów przedłożonych przez stronę w toku postępowania przed organem I instancji. Ponadto z treści orzeczenia o niepełnosprawności wynika, że dziecko wymaga na co dzień współudziału opiekuna w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W oparciu o informacje wynikające z przedłożonych przez stronę dokumentów, kierując się treścią art. 79a kpa, organ winien podjąć czynności w celu wyjaśnienia okoliczności mających dla sprawy istotne znaczenie. W ocenie Sądu, w sprawie wyjaśnienia wymaga kwestia prawa skarżącej do zasiłku pielęgnacyjnego w okresie sprawowania opieki nad dzieckiem od [...] grudnia 2020 do [...] marca 2021 r., a w szczególności - czy świadczenie za ten okres było na dziecko przyznane i wypłacane. Okoliczność ta ma w sprawie znaczenie, bowiem jak wyżej wskazano omawiane świadczenie jest przyznawane osobie niepełnosprawnej, a nie jej opiekunowi. Ustalenia w tym zakresie organ powinien uwzględnić w orzeczeniu kończącym sprawę. Zauważyć należy, że na to iż wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego dotyczył również okresu od [...] grudnia 2020 do [...] marca 2021 jednoznacznie wskazuje treść odwołania od decyzji I instancji. Na tym etapie postępowania na podstawie art. 136 kpa organ winien podjąć czynności w celu ustalenia powyższych okoliczności sprawy, bądź uchylić decyzję organu I instancji w celu przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Dokonując wykładni art. 24 ust. 2 u.ś.r. organ winien uwzględnić skomplikowany stan faktyczny danej sprawy oraz charakter świadczenia będącego przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie. Rozpoznając sprawę należało mieć na uwadze zakres żądania zawartego we wniosku o przyznanie zasiłku oraz fakt sprawowania opieki nad dzieckiem przez skarżącą od [...] grudnia 2020 r. W.w. postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia [...] marca 2021 r. orzeczono o pełnym przysposobieniu małoletniej J.K., skutkiem czego skarżąca stała się przedstawicielem ustawowym małoletniej. Z akt sprawy wynika, że dziecko od urodzenia spełnia warunki do przyznania przedmiotowego świadczenia. Skomplikowane okoliczności stanu faktycznego i prawnego rozpatrywanej sprawy wymagały podjęcia dodatkowych czynności w celu wyjaśnienia wszystkich kwestii dotyczących okresu na jaki winien być przyznany zasiłek pielęgnacyjny. Zgodnie z treścią art. 79a kpa w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się (§ 1). W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1 ( § 2). Wskazać należy, że celem przepisu art. 79a k.p.a. jest mobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. W celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy organ może korzystać z dostępnych środków dowodowych, w tym ze środka dowodowego w postaci przesłuchania w charakterze świadka. W wypadku skorzystania z osobowego źródła dowodowego i przesłuchania strony w charakterze świadka organ winien ustalić, czy strona była prawidłowo pouczona o swoich prawach oraz o wszystkich okolicznościach, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Ustalenia w tym zakresie powinny dotyczyć okresu przed złożeniem przez skarżącą wniosku o przyznanie świadczenia, kiedy to w związku ze skomplikowanym stanem faktycznym danej sprawy strona zasięgała informacji w kwestii możliwości złożenia wniosku o przyznanie świadczenia na córkę. Dodać należy, że na rozprawie skarżąca oświadczyła, że z udzielonych jej przez organ informacji telefonicznych wynikało że wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego może złożyć dopiero po wydaniu orzeczenia o pełnej adopcji dziecka. Okoliczność tę należy wyjaśnić w toku rozpoznania sprawy. Zauważyć należy, że obowiązek wyczerpującego informowania strony o okolicznościach sprawy stanowi naczelną zasadę postępowania administracyjnego. W myśl art. 9 kpa organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Rozpoznając niniejszą sprawę organ zaniechał wnikliwego wykonania obowiązków wynikających z przytoczonych powyżej przepisów postępowania administracyjnego oraz nie wyjaśnił w sposób wystarczający stanu faktycznego danej sprawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz "c" p.p.s.a., Sąd uchylił decyzje organów obydwu instancji w zakresie, w jakim nie uwzględniają wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego za okres pod [...] grudnia 2020 r. do [...] marca 2021 r. Wydany w sprawie wyrok ma charakter zakresowy, jego treść nie podważa rozstrzygnięcia organów administracyjnych w zakresie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego od [...] kwietnia 2021 r do [...] lutego 2024 r.