II GSK 1027/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia del. WSA Jacek Czaja Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 18 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 26 maja 2010 r. sygn. akt I SA/Bd 122/10 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w B., wyrokiem z 26 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Bd 122/10, oddalił skargę B. S. (dalej: skarżąca) na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. (dalej organ II instancji) z [...] stycznia 2010 r., nr [...], w przedmiocie wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Relacjonując przebieg sprawy Sąd I instancji podał, iż [...] listopada 2006 r. B. S. złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. (dalej organ I instancji) wniosek o pomoc finansową na działanie - wspieranie gospodarstw niskotowarowych wraz z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. We wniosku skarżąca zadeklarowała do realizacji zakup zwierząt gospodarskich i maszyn rolniczych. W wyniku pozytywnej weryfikacji wniosku, decyzją z [...] lutego 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał skarżącej płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Organ I instancji wskazał, że płatność będzie wypłacana przez 5 kolejnych lat z zastrzeżeniem, że warunkiem płatności w 4 i 5 roku będzie zrealizowanie przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty 3 płatności. W ciągu 7 dni po ww. terminie organ I instancji zaznaczył, iż należy złożyć oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięcia wraz z wymaganym załącznikiem tj. dokumentem potwierdzającym zrealizowanie zadeklarowanego przedsięwzięcia. Biorąc pod uwagę powyższe pismem z 16 listopada 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. poinformował skarżącą o upływie terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Organ I instancji ponadto pouczył wnioskodawczynię, że zrealizowanie zadeklarowanych przedsięwzięć w maksymalnym terminie 6 miesięcy od wypłaty 3 płatności i zgłoszenie tego faktu do Biura Powiatowego ARiMR pozwoli na przedłużenie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego na kolejne 2 lata. W związku z niezłożeniem przez stronę w terminie oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. decyzją z [...] grudnia 2009 r. wstrzymał płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w roku 4 i 5. Od decyzji organu I instancji strona wniosła odwołanie, w którym podniosła, że źle zrozumiała treść pisma z informacją o terminie złożenia oświadczenia, natomiast datę która była umieszczona na ww. piśmie (tj. 16 listopada 2009 r.) skarżąca wzięła za termin ostateczny składania dokumentów o płatność dla gospodarstwa niskotowarowego. W związku z powyższym skarżąca była przekonana, że dzień w którym złożyła dokumenty, (tj. 13 listopada 2009 r.) jest dniem przed upływem terminu. Decyzją z [...] stycznia 2010 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na decyzję organu II instancji B. S. wniosła skargę do WSA w B. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. WSA oddalając skargę skarżącej wskazał, iż zarzuciła ona naruszenie § 9 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870 ze zm.) wyjaśniając, że zrealizowanie przez nią przedsięwzięcia było niemożliwe ze względu na przewlekłą chorobę serca, na co przedstawiła zaświadczenie lekarskie wystawione przez lekarza alergologa. Dodatkowa skarżąca podniosła, że została wprowadzona w błąd przez podanie mylnej daty w skierowanym do niej przez organ I instancji piśmie. WSA podał, iż w zaświadczeniu lekarskim przedłożonym przez skarżącą stwierdza się jedynie, że przewlekle choruje od czerwca 2009 r., co nie wskazuje jaka jest to choroba. Należy także zauważyć zdaniem WSA, że zarzutu tego skarżąca nie podnosiła w postępowaniu administracyjnym a podniosła go dopiero na etapie skargi. Sąd I instancji wyjaśnił, iż uwzględnia stan faktyczny na moment wydania zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ponadto oświadczenie o niemożliwości zrealizowania przedsięwzięcia ze względu na długotrwałą chorobę strona powinna złożyć w terminie 7 dni po upływie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu. W przedmiotowej sprawie termin ten upływał w dniu 30 października 2009 r. Oświadczenie takie strona skarżąca załączyła dopiero do skargi datowanej na 28 stycznia 2010 r. W ocenie WSA bez wątpienia oświadczenie to zostało złożone po terminie i trudno było uznać, że skarżąca została wprowadzona w błąd przez podanie przez organ I instancji mylnej daty. Wyjaśniając dalej Sąd I instancji wskazał, że chodzi o datę 16 listopada 2009 r., która została zamieszona w piśmie skierowanym przez organ I instancji do skarżącej, informującym o upływie terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia. Zdaniem WSA z pisma nie wynika, że dzień 16 listopad 2009 r. był ostatecznym dniem do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia. Nie sposób traktować daty sporządzenia pisma za datę wyznaczającą termin do dokonania czynności. W zaskarżonej decyzji w ocenie WSA organ I instancji prawidłowo wyjaśnił, że pismo to zostało w rzeczywistości sporządzone w dniu 16 października 2009 r. i tego dnia wysłano je skarżącej. Kierownik Biura Powiatowego w R. nie miał w ocenie Sądu I instancji obowiązku wysyłania takiej informacji. Należy też podkreślić, że w decyzji z [...] lutego 2007 r. o przyznaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego skarżąca została pouczona, że oświadczenie należy złożyć w ciągu 7 dni po upływie 6 miesięcy od dnia wypłaty trzeciej płatności. Jeżeli skarżąca miała jakieś wątpliwości w tym zakresie mogła zwrócić się do organu o ich wyjaśnienie. Pełnomocnik B. S. wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA w B. z 26 maja 2010 r., zaskarżając go w całości wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku Sądu I instancji poprzez uchylenie decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w T. z [...] stycznia 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji w R. z [...] grudnia 2009 r. a także o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA. Zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 litera c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) mające istotny wpływ na wynik sprawy i polegające na nieuzasadnionym nie uwzględnieniu skargi przez Sąd I instancji, mimo naruszenia przepisów prawa przez organy administracji publicznej I i II instancji w toku postępowania administracyjnego, mających wpływ na treść zaskarżonych aktów administracyjnych, a które to naruszenia odnoszą się do następujących przepisów : - art. 7 i art. 77 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 Nr 98 poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez nie wyjaśnienie przez organy administracji publicznej obu instancji w uzasadnieniu zaskarżonych aktów administracyjnych istotnych wątpliwość podnoszonych przez skarżącą, dotyczących istotnej kwestii, tj. od jakiej konkretnej daty należy liczyć termin 6 miesięcy, co miało istotny wpływ na treść zaskarżonych aktów administracyjnych, - § 9 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętych planem rozwoju obszarów wiejskich poprzez jego niezastosowanie a pozwalającego na podjęcie decyzji o wypłacie 4 i 5 raty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, mimo że realizacja przedsięwzięć określonych w planie rozwoju nie została dokonana, gdy producent rolny jest trwale niezdolny do pracy w sytuacji, gdy skarżąca podnosiła, że jest osobą schorowaną, przewlekle - choruje na serce i choroba ta nie pozwoliła jej dopilnować wszystkich formalności związanych z uzyskaniem dopłat. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w T. wniósł o jej odrzucenie i zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów według norm przepisanych. Jednocześnie organ II instancji wskazał, iż wniesiona przez skarżącą skarga kasacyjna została oparta na podstawie art. 174 pkt 1 czy art. 174 pkt 2 p.p.s.a. lub obu podstawach jednocześnie i zdaniem organu została sporządzona w sposób, który wymaga domyślania się intencji osoby wnoszącej środek zaskarżenia. Powyższe pozwala zatem na wyciągnięcie wniosku, że skarga dotknięta jest brakiem istotnym i nienaprawialnym w trybie właściwym do usuwania braków formalnych. Ponadto skarga kasacyjna ma także wady wynikające z tego, że nie ma ciągłości wywodu, bowiem strona druga skargi kończy się słowami "... od jakiej konkretnej daty należy liczyć termin 6 miesięcy od", a następna strona rozpoczyna się słowami "co miało istotny wpływ na treść zaskarżonych aktów administracyjnych". Brak ciągłości myśli wynika także z tego, że nie jest zachowana ciągłość numeracji, bowiem na str. 2 skargi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 litera c p.p.s.a. wymienione jest w punkcie 1, a na następnej stronie skargi pojawia się punkt 3, bez punktu nr 2. Zdaniem organu II instancji powyższe pozwala zatem na wyciągnięcie wniosku, że skarga kasacyjna dotknięta jest brakiem naprawialnym w trybie właściwym do usuwania braków formalnych. Nadto wniesiona skarga kasacyjna w istocie powiela treść zarzutów skargi wniesionej do WSA. Ewentualnie w przypadku stwierdzenia przez NSA braku podstaw do odrzucenie skargi kasacyjnej organ wniósł o nieuwzględnienie wniesionego środka zaskarżenia. W piśmie procesowym z 8 września 2010 r. pełnomocnik B. S. odnosząc się do odpowiedzi na skargę kasacyjną organu II instancji wskazał, iż nie zgadza się z jej stanowiskiem. Jednocześnie pełnomocnik skarżącej raz jeszcze wskazał i wyjaśnił zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć. Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. W ramach zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie art.145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy i polegające na nieuzasadnionym nie uwzględnieniu skargi pomimo naruszenia przez organy obu instancji w toku postępowania art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętych planem rozwoju obszarów wiejskich. Należy wskazać, iż art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie kasatora Sąd I instancji nie zauważył, iż organy obu instancji w toku postępowania naruszyły art. 7 i art. 77 k.p.a. i § 9 ust. 2 rozporządzenia poprzez niewyjaśnienie istotnych wątpliwości podnoszonych przez skarżącą, dotyczących kwestii od jakiej konkretnej daty należy liczyć termin 6 miesięcy od dnia wypłaty trzeciej płatności, o którym mowa jest w decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...], po którego upływie skarżąca powinna w terminie 7 dni złożyć "Oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięcia", będące warunkiem otrzymania płatności w czwartym i piątym roku. Należy wskazać, iż art. 7 k.p.a. stanowi, że: "W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli." Zarówno w doktrynie jak i w judykaturze podkreśla się, iż z treści art. 7 k.p.a. można wywieźć trzy zasady ogólne k.p.a., tzn: 1) zasadę kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu, 2) zasadę prawdy obiektywnej, 3) zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, którą z tych zasad ogólnych naruszyły organy administracji w niniejszej sprawie. Z kolei art. 77 k.p.a., którego naruszenie także stanowi przedmiot zarzutu w tej sprawie, składa się z czterech jednostek redakcyjnych w postaci czterech paragrafów. Także w skardze kasacyjnej nie sprecyzowano, który paragraf art. 77 k.p.a. został naruszony przez organy administracji. Trudno zatem aby Naczelny Sad Administracyjny sam wskazywał, które konkretne przepisy zostały w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną naruszone. Odnosząc się do zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzutu nie wyjaśnienie przez organy istotnej okoliczności dotyczącej daty, od której należy liczyć termin 6 miesięcy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż nie jest on zasadny. Wbrew temu co twierdzi się w skardze kasacyjnej, iż (cyt., s.4): "Żaden z organów nie ustalił dokładnie w jakim dniu skarżąca otrzymała trzecia ratę płatności dla gospodarstw niskotowarowych, od którego należy liczyć termin 6 miesięcy od dnia wypłaty trzeciej płatności, o którym mowa w decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. z dnia [...] lutego 2007 r., Nr: [...], po którego upływie skarżąca powinna w terminie 7 dni złożyć wspomniane oświadczenie.", w decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] o wstrzymaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w roku 4 i 5 wyraźnie stwierdzono (cyt., s. 2): "W przedmiotowej sprawie Pani B. S. złożyła w dniu 13-11-2009 r. do Kierownika Biura Powiatowego w R. Oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Trzecia rata płatności dla gospodarstwa niskotowarowego została wypłacona 23-04-2009 r. Termin na złożenie Oświadczenia, o którym mowa w § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętych planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 286 Poz. 2870 z późn. zm.), upłynął 30-10-2009 r. Tym samym nie zostały spełnione przesłanki warunkujące wypłatę czwartej i piątej raty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, o których mowa w § 8 ust. 1 i 2 w/w rozporządzenia." Oceniając natomiast zarzut zawarty w skardze kasacyjnej dotyczący naruszenia przez organy w tej sprawie § 9 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętych planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870 z późn. zm.; dalej jako rozporządzenie), Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił tego zarzutu. Po pierwsze nie sposób nie zauważyć, iż przepis ten zawiera cztery punkty wskazujące cztery powody, które gdy wystąpią, mimo nie dotrzymania przez producenta rolnego warunków określonych w § 8 ust. 1 rozporządzenia, może być wypłacona płatność dla gospodarstwa niskotowarowego. Jeśli chodzi natomiast o wymienioną w punkcie 1 tegoż przepisu rozporządzenia długotrwałą nie zdolność do pracy producenta rolnego, to w tej sprawie rację ma Sąd I instancji, iż skarżąca tego argumentu nie podniosła w toku postępowania administracyjnego, a podniosła dopiero na etapie skargi do tegoż Sądu, wskazując, że zrealizowanie przez nią przedsięwzięcia było niemożliwe ze względu na przewlekłą chorobę serca na co przedstawiła zaświadczenie lekarskie wystawione przez alergologa, z którego wynika, że przewlekle choruje od czerwca 2009 r., przy czym zaświadczenie to jednak nie określa na jaką chorobę. Należy przypomnieć, iż sąd administracyjny uwzględnia stan faktyczny dzień wydania zaskarżonej decyzji administracyjnej. Słusznie również podkreślił Sąd I instancji, iż zgodnie z § 9 ust. 3 rozporządzenia oświadczenie o niemożliwości zrealizowania przedsięwzięcia ze względu na długotrwałą chorobę producent rolny winien złożyć w terminie 7 dni po upływie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu. W niniejszej sprawie termin ten upłynął w dniu 30 października 2009 r., natomiast oświadczenie takie skarżąca załączyła dopiero do skargi i nosi ono datę 28 stycznia 2010 r. Co do podnoszonych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzeń, iż skarżąca została wprowadzona w błąd przez podanie przez organ mylnej daty – 16 listopada 2011 r. - należy stwierdzić, iż z akt sprawy wynika jednoznacznie, że jest to data sporządzenia pisma przez organ, a nie data ostatniego dnia terminu do złożenia oświadczenia. Racje zatem ma Sąd I instancji, iż nie dopatrzył się w tej sprawie naruszenia przez organy wskazanych przez skarżącą przepisów postępowania w sposób istotny mający wpływ na wynik sprawy. Reasumując należy stwierdzić, iż Sąd I instancji w tej sprawie nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione nieuwzględnienie skargi. W przedmiotowej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, iż organy administracji nie naruszyły przepisów postępowania w stopniu istotnym, mający wpływ na wynik sprawy. Zatem słusznie WSA skargę oddalił w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Mając to na względzie Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjna oddalił. Jednocześnie mając na uwadze trudna sytuację materialną skarżącej na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. postanowił odstąpić od zasądzenia od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.