II GSK 1030/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 22 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w Nidzicy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 835/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nidzicy na uchwałę Rady Gminy w Kozłowie z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 825/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w Nidzicy na uchwałę Rady Gminy w Kozłowie z 18 września 2018 r. w przedmiocie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 18 września 2018 r. Rada Gminy w Kozłowie (dalej: Rada Gminy lub organ stanowiący gminy) podjęła uchwałę Nr LVII/426/2018 w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Kozłowo. Jako podstawę prawną uchwały podano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994, dalej jako: u.s.g.) w zw. z art. 12 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r., poz. 487, dalej jako: "ustawa" lub "ustawa o wychowaniu w trzeźwości"). W § 2 tej uchwały Rada Gminy ustaliła, że miejsca sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu oraz poza miejscem sprzedaży nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 30 m od kościołów, szkół, obiektów szkolnych i przedszkoli – zwanych: obiektami chronionymi. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Prokurator Prokuratury Rejonowy w Nidzicy (skarżący, prokurator) wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w części obejmującej § 2 ust. 1. Skarżący zarzucił, że uchwała w tej części została podjęta naruszeniem art. 12 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez określenie odległości nie mniejszej niż 30 metrów punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu i poza miejscem sprzedaży od obiektów chronionych, co pozostaje w oczywistej i rażącej sprzeczności z celami i zadaniami wskazanymi w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i w rezultacie stanowi przekroczenie granic upoważnienia ustawowego z art. 12 ust. 3 cytowanej ustawy. W ocenie skarżącego, Wprawdzie w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ustawodawca nie wskazał liczbowo minimalnych odległości punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od tzw. obiektów chronionych, to jednak nie upoważnia to organów gminy do samowolnego i bezkrytycznego określenia tych odległości, w sprzeczności z celem i postawionymi w ustawie zadaniami. WSA w Olsztynie oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie. W ocenie sądu I instancji, w sprawie nie poparto żadnymi konkretnymi argumentami zasadności dokonanej oceny, że wprowadzona przez organ samorządu terytorialnego, w ramach przyznanej mu swobody prawotwórczej, regulacja zmierzająca do realizacji celu ustawy o wychowaniu w trzeźwości, tj. ograniczenia dostępności alkoholu poprzez wprowadzenie minimalnej odległości sytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od miejsc chronionych, wykracza poza zakres przyznanej samorządowi samodzielności. Samo aprioryczne założenie, że odległość 30 m jest niewystarczająca, nie może stanowić podstawy prawnej dla zakwestionowania zgodności z upoważnieniem ustawowym tego aktu prawa miejscowego organu samorządu terytorialnego. Wyrażona przez prokuratora ocena, że odległość 30 metrów jest zbyt bliska, jest całkowicie dowolna i nieumotywowana, a ponadto wyrażona w całkowitym oderwaniu od uwarunkowań społecznych i urbanistycznych konkretnej gminy. Sąd podkreślił, że prokurator nie wykazał, że w tej sprawie istnieje ścisły i bezpośredni związek pomiędzy wielkością spożycia napojów alkoholowych a dostępnością tych napojów, oceniany wyłącznie na podstawie miary odległości punktów sprzedaży od obiektów uznanych przez gminę za chronione i że wprowadzenie limitu minimum 30 metrów odległości jest sprzeczne z celem ustawy. Wobec powyższego WSA uznał, że przepisy wydanej na podstawie ustawy o wychowaniu w trzeźwości uchwały Rady Gminy w Kozłowie, określające w ramach zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych minimalną odległość 30 metrów pomiędzy punktami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych a wskazanymi w uchwale obiektami chronionymi, nie są sprzeczne z celem regulacji wynikającym z przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości tj. ograniczaniem spożycia napojów alkoholowych w tej gminie. Sąd wskazał, że już samo wskazanie przez organ gminy obiektów chronionych i minimalnych odległości, w jakich od tych obiektów mogą być sytuowane punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych - co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie - oznacza działanie prawidłowo zmierzające do realizacji celu ustawy, tj. ograniczenia dostępności alkoholu. Ustalenie natomiast konkretnych odległości punktów sprzedaży i podawania alkoholu od obiektów chronionych jest dokonywane w ramach przyznanej organowi swobody prawotwórczej. Wobec braku zarówno ustawowych wytycznych, jak i metodologii pozwalającej w obiektywny sposób ocenić skuteczność przyjętych w tym zakresie rozwiązań, zgodność z prawem przepisów uchwały wprowadzających minimalne odległości usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych, oznacza zgodność ze wskazanym przez ustawodawcę celem tej regulacji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Rejonowy w Nidzicy, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, a konkretnie art. 12 ust. 3 w zw. z art.1 ust.1 i art. 2 ust.1 pkt 1, 2 i 4 ustawy z dnia 26.10.1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2277) oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię wymienionych przepisów polegającą na przyjęciu, że wskazywana w § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały minimalna odległość 30 metrów punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu i poza miejscem sprzedaży od obiektów chronionych, nie narusza prawa w sposób istotny, skoro ustawodawca nie wprowadził norm odległościowych w zakresie usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych względem obiektów chronionych, o których mowa w art. 14 ust. 1 cyt. ustawy pozostawiając tę kwestię do swobodnego uregulowania prawodawcy samorządowemu. W oparciu o art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 Dz. U. poz. 2325) wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi Prokuratora Rejonowego w Nidzicy poprzez stwierdzenie nieważności postanowienia § 2 ust. 1 uchwały Rady Gminy w Kozłowie z 18 września 2018 r. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez Sąd I instancji konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam skarżący kasacyjnie wskazując, które przepisy prawa zostały naruszone. W skardze kasacyjnej podniesiony został jedyny zarzut naruszenia prawa materialnego, a konkretnie art.12 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt. 1, 2 i 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP przez błędną wykładnię, który jest nietrafny i dlatego skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ust.1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości organy administracji rządowej i jednostki samorządu terytorialnego są m.in. obowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożycia. Jak wynika z powyższego, zawarte w ustawie upoważnienie dla rady gminy ma charakter ogólny. Określa ono jedynie organ wyposażony w kompetencje prawotwórczą oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania. Delegacja ustawowa zawarta w powyższym przepisie, poza odwołaniem do kryterium konieczności dostosowania do potrzeb ograniczania dostępności do alkoholu, nie zawiera wytycznych treści aktu prawa miejscowego, a więc precyzyjnych wskazań dotyczących treści uchwał podejmowanych przez radę gminy na podstawie omawianego upoważnienia ustawowego, co nie oznacza jednak pełnej i całkowitej swobody w określania odległości punktów sprzedaży napojów alkoholowych od obiektów chronionych. Natomiast pozostawiona przez ustawodawcę w upoważnieniu ustawowym swoboda w ustaleniu przez organ samorządu terytorialnego treści prawa miejscowego jest przejawem samodzielności rady gminy, określonym w art. 94 Konstytucji. Jednakże akty prawa miejscowego są aktami podustawowymi, wykonawczymi do ustaw, na podstawie których są stanowione i dlatego treść przedmiotowej uchwały Rady Gminy w Kozłowie musi być zgodna z ustawą o wychowaniu w trzeźwości, jej treścią i celami. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżony wyrok nie narusza przepisów art. 7 i art. 94 Konstytucji, gdyż Rada Gminy wbrew zarzutom Prokuratora przestrzegała zasady legalności, podejmując kwestionowaną uchwałę na podstawie art. 94 Konstytucji i wskazanych wyżej przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości W ramach konstytucyjnych samodzielności w stanowieniu prawa miejscowego i zakresu upoważnienia ustawowego dla organów samorządu terytorialnego i celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości, jakim głównym celem jest ograniczanie spożycia napojów alkoholowych, Rada Gminy w Kozłowie podjęła uchwałę, która nie narusza w sposób istotny prawa. Nie można bowiem stwierdzić w oparciu o kryteria dostępu do punktów sprzedaży napojów alkoholowych, że przyjęta w uchwale odległość nie mniejsza niż 30 metrów punktu sprzedaży od obiektów chronionych oznacza bardzo bliskie sąsiedztwo, co pozostaje w sprzeczności z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu. Zgodnie z przepisem art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości rada gminy ustala w drodze uchwały zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Należy w pełni zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I Instancji, że wbrew zarzutom skarżącego Prokuratora Rada Gminy nie naruszyła powyższego przepisu, poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 12 ust 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Ustalenie konkretnych odległości punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych nastąpiło w ramach przyznanej organowi swobody prawotwórczej. W orzecznictwie pod pojęciem zasad usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przyjmuje się położenie punktów sprzedaży względem innych obiektów użyteczności publicznej. Należy zatem uznać, że już samo wskazanie przez organ gminy obiektów chronionych i minimalnych odległości, w jakich od tych obiektów mogą być sytuowane punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych – co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie – oznacza działanie prawidłowo zmierzające do realizacji celu ustawy, tj. ograniczenia dostępności alkoholu. Wobec braku zarówno ustawowych wytycznych, jak i metodologii pozwalającej w obiektywny sposób ocenić skuteczności przyjętych w tym zakresie rozwiązań, zgodność z prawem przepisów uchwały wprowadzających minimalne odległości usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych, oznacza zgodność ze wskazanym przez ustawodawcę celem tej ustawy. Wielkość minimalnej odległości powinna być oceniana przez Sąd z uwzględnieniem aksjologii ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest bowiem ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Dopiero tworzenie takich zasad, które stałyby w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę , oznaczałoby naruszenie prawa. Wprowadzone w przedmiotowej uchwale ograniczenia nie są pozorne i skarżący Prokurator nie wykazał, że są one w oczywistej sprzeczności z celami ustawy, lub są nieskuteczne. W tej sprawie nie poparto żadnymi konkretnymi argumentami zasadności dokonanej oceny w skardze kasacyjnej, że wprowadzone przez organ samorządu terytorialnego, w ramach przyznanej mu swobody prawotwórczej, regulacja zmierzająca do realizacji celu ustawy tj. ograniczenia dostępności alkoholu poprzez wprowadzenie minimalnej odległości usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od miejsc chronionych, wykracza poza zakres przyznanej samorządowi samodzielności. Nie można z góry zakładać, że odległość 30 m jest zbyt bliska i niewystarczająca i stanowi ona podstawę prawną dla zakwestionowania zgodności z upoważnieniem ustawowym przedmiotowej uchwały Rady Gminy w Kozłowie. Takie twierdzenie strony skarżącej nie zostało uzasadnione, a ponadto wyrażone w całkowitym oderwaniu od uwarunkowań społecznych i urbanistycznych konkretnej gminy. W ocenie NSA należy zatem uznać, że przepisy spornej uchwały, określające minimalną odległość na 30 m pomiędzy punktami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych a obiektami chronionymi nie są sprzeczne z celem regulacji wynikającym z przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości tj. ograniczeniem spożycia napojów alkoholowych w tej gminie. W ramach oceny, czy w rozpatrywanej sprawie rada gminy wykroczyła poza upoważnienie ustawowe, zawarte w art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i tym samym dopuściła się istotnego naruszenia prawa, należy zwrócić uwagę na pozostałe przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości, mówiące o celach ustawy i sposobach ich realizacji, a mianowicie art. 14 i art. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Stosownie do art. 14 ustawy o wychowaniu w trzeźwości cele ustawy realizowane są przede wszystkim przez określone zakazy sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Z kolei w myśl art. 1 omawianej ustawy, organy gminy są obowiązane do działań edukacyjnych i profilaktycznych w zakresie wychowania w trzeźwości. Należy podkreślić, że kontrolując zaskarżoną uchwałą sąd administracyjny może uznać, że istnieją podstawy do stwierdzenia jej nieważności tylko w razie uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa (art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust.1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym). Skoro nie doszło do istotnego naruszenia prawa w zakwestionowanej uchwale, Sąd I instancji nie miał podstaw do uwzględnienia skargi i dlatego należało uznać omówione wyżej zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione. W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.