I SA/Wa 1711/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska sędzia WSA Bożena Marciniak asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Miasta [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) po rozpatrzeniu zażalenia [...] uchylił w całości postanowienie Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2021 r. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy. Postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. Starosta [...] na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 123 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie wszczęte z wniosku [...] o ustalenie odszkodowania w trybie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.) za grunt położony w dzielnicy [...] w [...], w stosunku do działek oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...] o pow. [...] oraz [...] o pow. [...] z obrębu [...], wydzielony pod drogę publiczną gminną. W uzasadnieniu organ wskazał, że rozstrzygnięcie sprawy odszkodowania za tę nieruchomość i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ ostateczną decyzją kwestii dotyczącej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego działek nr [...] oraz nr [...] z obrębu [...] zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872). W dniu 15 marca 2021 r. Zastępca Burmistrza Dzielnicy [...] poinformował bowiem organ, że w stosunku do ww. działek złożony został wniosek o wydanie w oparciu o art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, decyzji potwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] (obecnie [...]) prawa własności gruntu zajętego pod drogę publiczną gminną ul. [...] oznaczonego jako działka ewidencyjna [...] z obrębu [...]. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyli [...]. Wnosząc o jego uchylenie w całości zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie przepisów art. 97 § 1 pkt 4, art. 33 § 2 i 3, art. 76a § 2 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w sposób mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie. Wojewoda [...] w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia uchylającego postanowienie Starosty [...] z dnia [...] marca 2021 r. stwierdził, że powstanie w toku postępowania konieczności rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. powoduje, że organ prowadzący to postępowanie nie może wydać orzeczenia merytorycznego i jest zobowiązany wydać postanowienie o zawieszeniu postępowania. W tej sprawie organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami za zagadnienie wstępne uznał rozstrzygnięcie Wojewody [...] ostateczną decyzją kwestii dotyczącej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego działek ewidencyjnych nr [...] zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Organ I instancji wskazał, że działki te powstały w wyniku podziału nieruchomości KW Nr [...] położonej w [...], w dzielnicy [...], przy ulicy [...], w obrębie [...] oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki ewidencyjne o nr [...], zatwierdzonego decyzją Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Wojewoda [...] powołując się na treść art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stwierdził, że regulacja ta stanowi samodzielną podstawę prawną orzekania o przejściu z mocy prawa własności działek zajętych pod drogi publiczne, niezależną od regulacji zawartych w art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jeśli działki zajęte pod drogi publiczne przeszły z dniem 1 stycznia 1999 r. na własność odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa na podstawie art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, to niezależnie od tego, czy wydana została deklaratoryjna decyzja wojewody potwierdzająca ten stan, podział nieruchomości dokonywany po tej dacie musi uwzględniać stan prawny powstały w wyniku zastosowania tego przepisu. W konkluzji organ stwierdził, że rozstrzygnięcie Wojewody [...] ostateczną decyzją kwestii dotyczącej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego działek ewidencyjnych nr [...] zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie stanowi w tej sprawie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Dlatego postanowienie organu I instancji podlegało uchyleniu. W skardze do WSA w Warszawie Miasto [...] zaskarżyło powyższe postanowienie w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym : - art. 138 § 1 pkt 2, art. 138 § 2 oraz art. 138 § 2a w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 98 ust. 1 i art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez: a) bezzasadne uchylenie w całości postanowienia Starosty [...] nr [...] z dnia [...] marca 2021 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania pomimo, iż nie istniały podstawy do jego uchylenia - w związku z błędnym przyjęciem przez Wojewodę [...], że organ prowadzący postępowanie nie powinien zawiesić postępowania do czasu wydania przez Wojewodę [...] decyzji deklaratoryjnej, a w ocenie Starosty [...] jej wydanie miało znaczenie odnośnie prowadzenia postępowania w trybie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a przez to uznanie, że nie miał obowiązku badać w ramach postępowania odszkodowawczego z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanek wynikających z art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a tym bardziej uznać powyższej kwestii za zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. i w związku z tym zawiesić postępowanie; b) art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie kompleksowo zgromadzonego materiału dowodowego i niepodejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrolując zaskarżone postanowienie uchylające postanowienie o zawieszeniu postępowania zgodnie ze wskazanym wyżej kryterium, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Spór w granicach rozpoznawanej sprawy sprowadzał się do rozstrzygnięcia kwestii, czy w toku postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami za nieruchomość przejętą przez jednostkę samorządu terytorialnego organ prowadzący postępowanie odszkodowawcze miał obowiązek ustalić, czy zachodziły przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a w konsekwencji zawiesić postępowanie odszkodowawcze do czasu ustalenia tej kwestii, która zdaniem strony skarżącej jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z utrwalonego w orzecznictwie sądów administracyjnych rozumienia pojęcia "zagadnienia wstępnego", o którym stanowi art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika, że jest to zagadnienie, które wyłania się w toku postępowania administracyjnego, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, zagadnienie to musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i musi istnieć zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Jest to zatem kwestia o charakterze otwartym (jeszcze nieprzesądzona), stanowiąca konieczny warunek wydania decyzji przez organ, w postępowaniu przed którym wyłoniło się zagadnienie wstępne (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 1992 r., sygn. akt III SA 1041/92). Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno "zależeć" rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści, gdyż prejudycjalność zachodzi tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt II GSK 461/20 oraz przywołane w nim poglądy wyrażane w literaturze i orzecznictwie). Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 348/12). Sąd nie podziela stanowiska prezentowanego przez stronę skarżącą, zgodnie z którym w toku postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami za nieruchomość przejętą przez jednostkę samorządu terytorialnego organ prowadzący postępowanie odszkodowawcze ma obowiązek ustalić, czy zachodziły przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a w konsekwencji zawiesić postępowanie odszkodowawcze do czasu ustalenia tej kwestii. Z postanowienia Starosty [...] o zawieszeniu postępowania wynika, że w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami za grunt położony w dzielnicy [...] w [...], w stosunku do działek oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...] z obrębu [...], wydzielony pod drogę publiczną gminną, w dniu [...] marca 2021 r. Zastępca Burmistrza Dzielnicy [...] poinformował organ, że w stosunku do ww. działek ewidencyjnych złożony został wniosek o wydanie w oparciu o art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, decyzji potwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] (obecnie [...]) prawa własności gruntu zajętego pod drogę publiczną gminną ul. [...] oznaczonego jako działka ewidencyjna [...] z obrębu [...]. Zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody (ust. 3 art. 73). Należy podkreślić, że skarżące Miasto wystąpiło o wydanie decyzji, o której mowa w tym przepisie ponad 20 lat od dnia wejścia w życie ustawy z 13 października 1998 r., to jest dopiero w dniu 3 marca 2021 r., w sytuacji, kiedy przed Starostą Powiatu [...] toczyło się już postępowanie zainicjowane wnioskiem [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z treścią art. 98 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział (ust. 2 art. 98). Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (ust. 3 art. 98). Wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami został złożony w dniu [...] stycznia 2019 r. w związku z tym, że działki nr [...] zostały wydzielone pod drogę publiczną gminną w wyniku podziału nieruchomości KW Nr [...] położonej w [...], w dzielnicy [...], przy ulicy [...], w obrębie [...], zatwierdzonego decyzją Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. W podstawie prawnej tej decyzji organ wskazał art. 94 ust. 1, art. 96 ust. 1, art. 98a i art. 98b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzja ta została wydana na wniosek z dnia [...] października 2012 r. złożony przez właścicieli nieruchomości (m. in. [...]). To, że w podstawie prawnej decyzji podziałowej nie został powołany art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie oznacza, że wskutek podziału nie nastąpiło wydzielenie działki pod drogę publiczną. Przepis art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami określa bowiem wyłącznie skutek podziału nieruchomości dokonanego w trybie art. 93 i n. tej ustawy (vide wyrok NSA z dnia 2 października 2019 r., sygn. akt I OSK 159/18). Odnosząc się do istoty rozpoznawanej sprawy Sąd podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że postępowanie o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jest postępowaniem odrębnym od postępowania prowadzonego w trybie art. 98 ust. 1 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2168/20). Obie te regulacje nie nakładają się bowiem na siebie, toteż jeśli działki zajęte pod drogi publiczne przeszły z dniem 1 stycznia 1999 r. na własność odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa na podstawie art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, to niezależnie od tego, czy wydana została deklaratoryjna decyzja wojewody potwierdzająca ten stan, podział nieruchomości dokonywany po tej dacie musiał uwzględniać stan prawny powstały w wyniku zastosowania art. 73 powołanej ustawy (por. Ewa Bończak-Kucharczyk, Komentarz aktualizowany do ustawy o gospodarce nieruchomościami, LEX/el 2021, uw. 18 do art. 98). Ze wskazanych powodów zarzuty podniesione w skardze należało uznać za niezasadne. Skoro w sprawie administracyjnej poddanej kontroli Sądu została wydana decyzja Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. zatwierdzająca podział nieruchomości, skutkująca przejęciem przez Miasto prawa własności nieruchomości - ww. działek nr [...] i decyzja ta uzyskała przymiot ostateczności, to ustalenie czy istniały przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną co do tych działek, nie stanowiło zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie o ustalenie odszkodowania w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ze wskazanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie Wojewody [...] uchylające postanowienie Starosty [...] o zawieszeniu postępowania odpowiada prawu. Dlatego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a.