II OSK 2190/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1551/20 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 27 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1551/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, wybudowanego w ramach inwestycji pn. rozbudowa sieci gazowej śr/c wraz z budową przyłącza gazu do budynków mieszkalnych w S. przy ul. [...], na dz. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...], gmina S. (obręb ewidencyjny: [...], jedn. ewid. [...], oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] sp. z o.o. z siedzibą w T., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie: I. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik niniejszego postępowania: 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, polegające na: a) nieustaleniu, czy doszło do zawarcia pomiędzy sprzedawcą paliwa gazowego a odbiorcami w budynkach przy ul. [...] w S., znajdujących się na działkach nr [...] i [...], umów na sprzedaż paliwa gazowego, pomimo że fakt ten determinuje możliwość pobierania przez odbiorów z sieci dystrybucyjnej należącej do skarżącej kasacyjnie (gazociągu) paliwa gazowego, b) błędnym ustaleniu, że od daty montażu gazomierzy w budynkach przy ul. [...] w S. na działkach nr [...],[...] odbiorcy mieli możliwość rozpoczęcia pobierania paliwa gazowego, podczas gdy nie ustalono okoliczności, o której mowa w punkcie a) powyżej oraz pomimo okoliczności, że budynki te nie były zgłoszone do użytkowania, a tym samym odbiorcy nie mogli z nich legalnie korzystać, w tym legalnie pobierać paliwa gazowego, c) błędnym ustaleniu, że wraz z montażem gazomierzy w budynkach przy ul. [...] w S., znajdujących się na działkach nr [...],[...] skarżąca kasacyjnie rozpoczęła użytkowanie gazociągu, podczas gdy sam montaż gazomierzy nie jest tożsamy z rozpoczęciem użytkowania gazociągu, d) błędnym ustaleniu, że [...] stycznia 2020 r. doszło do poboru gazu przez odbiorców w budynkach przy ul. [...] w S., znajdujących się na działkach nr [...] i [...], a tym samym do użytkowania przez skarżącą kasacyjnie gazociągu, podczas gdy okoliczność taka nie wynika z żadnego wiarygodnego dowodu, w tym w szczególności za taki nie można uznać "zdjęcia dokonanego w postępowaniu prokuratorskim w dniu [...] stycznia 2020 r.". 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodu w postaci "zdjęcia dokonanego w postępowaniu prokuratorskim w dniu [...] stycznia 2020 r." poprzez uznanie go za wiarygodny, podczas gdy ze zdjęcia tego nie wynika nawet przez jaki organ został on sporządzony, na potrzeby jakiego konkretnego postępowania oraz w jakim dokładnie miejscu, 3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie tego przepisu przy ocenie dowodu w postaci "zdjęcia dokonanego w postępowaniu prokuratorskim w dniu [...] stycznia 2020 r.", podczas gdy przepis ten wymaga żeby dokument urzędowy został sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania, a zdjęcie to nie spełnia powyższych wymagań, gdyż nie wynika z niego nawet przez jaki organ zostało ono sporządzone i w ramach jakiego konkretnego postępowania, 4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z "art. 79 ust. 2 k.p.a." poprzez niezapewnienie skarżącej udziału w przeprowadzeniu dowodu ze "zdjęcia dokonanego w postępowaniu prokuratorskim w dniu [...] stycznia 2020 r." w przypadku, gdy został on sporządzony przez organ nadzoru budowlanego w ramach przeprowadzonych przez niego czynności kontrolnych (oględzin), 5) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania poprzez nieumożliwienie skarżącej kasacyjnie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów bezpośrednio przed wydaniem przez organ pierwszej instancji postanowienia, w szczególności co do "zdjęcia dokonanego w postępowaniu prokuratorskim w dniu [...] stycznia 2020 r.", pomimo że dowód ten został uznany za kluczowy w sprawie, 6) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 9 i 11 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. poprzez nienależyte i niewyczerpujące poinformowanie skarżącej kasacyjnie o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jej obowiązku, w tym nieprawidłowe wyjaśnienie skarżącej kasacyjnie zasadności przesłanek, którymi kierował się sąd i uprzednio organy (zarówno w toku postępowań, jak i w uzasadnieniach orzeczeń) oraz poprzez naruszenie zasady pogłębiania zasady zaufania stron do organów administracji publicznej, przy dopuszczeniu, oparciu i uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia na "zdjęciu dokonanym w postępowaniu prokuratorskim w dniu [...] stycznia 2020 r.", 7) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że przez pojęcie "postępowań wszczętych i zakończonych" należy rozumieć jedynie całe postępowanie administracyjne postępowania oraz w jakim dokładnie miejscu (zarówno przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji), a nie jedynie postępowanie toczące się przed organem konkretnej instancji, 8) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw poprzez jego niezastosowanie i nierozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść skarżącej polegającej na zastosowaniu przez organ drugiej instancji w niniejszej sprawie art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego (zamiast art. 59i Prawa budowlanego) w sytuacji, w której art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw pozostawia wątpliwości interpretacyjne, czy pojęcie "postępowań wszczętych i niezakończonych" odnosić należy do całego postępowania administracyjnego (zarówno przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji), czy jedynie do postępowania toczącego się przed organem określonej instancji, 9) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 189c k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w konsekwencji czego orzekając o ukaraniu organ drugiej instancji zastosował ustawę obowiązującą poprzednio, pomimo tego, że przewidywała ona bardziej restrykcyjne konsekwencje dla skarżącego kasacyjnego niż ustawa nowa, II. przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik niniejszego postępowania: 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy w momencie wszczęcia postępowania odwoławczego przepis ten nie obowiązywał oraz 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 59i Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy w momencie wszczęcia postępowania odwoławczego przepis ten obowiązywał, 3) (w przypadku nieuwzględnienia zarzutu 1 i 2 powyżej) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na pominięciu dyrektywy odnoszącej się do zagwarantowania, że ingerencja organu w prawa adresata postanowienia wymierzającego karę będzie adekwatna do sposobu i skutków naruszenia prawa, 4) (w przypadku nieuwzględnienia zarzutu 1 i 2 powyżej) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie, a mianowicie przyjęcie, że doszło do wyczerpania przesłanek uzasadniających wymierzenie kary wobec skarżącego, podczas gdy przesłanki nielegalnego użytkowania nie zostały wywiedzione ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, zwłaszcza przy uwzględnieniu, że jedyny dowód dotyczący potencjalnego poboru paliwa gazowego został zgromadzony w sposób sprzeczny z przepisami. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2020 r., nr [...], jak i poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu B. w B. z [...] czerwca 2020 r., nr [...], względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna, powielająca w dużej mierze zarzuty podniesione wcześniej przed Sądem pierwszej instancji, nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Na wstępie podkreślić należy, że od profesjonalnego pełnomocnika wymaga się precyzyjnego wskazania podstaw kasacyjnych, według najmniejszej jednostki redakcyjnej, ponieważ rolą sądu drugiej instancji nie jest ich prostowanie czy snucie domysłów. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 10, 77 k.p.a. czy art. 59i Prawa budowlanego nie czynią zadość ww. obowiązkowi – art. 10 k.p.a. składa się z trzech paragrafów, art. 77 k.p.a. – z czterech paragrafów, natomiast art. 59i Prawa budowlanego składa się z jedenastu ustępów. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ (art. 7a § 1 k.p.a.). Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (art. 11 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego ustaliły, że [...] grudnia 2019 r. na nieruchomości przy ul. [...] w S. doszło do wybuchu gazu i katastrofy budowlanej, w wyniku której zawalił się budynek mieszkalny. W toku czynności wyjaśniających PINB ustalił, że w pobliżu były wykonywane m.in. roboty budowlane związane z inwestycją pod nazwą "rozbudowa sieci gazowej śr/c wraz z budową przyłącza gazu do budynków mieszkalnych w S. przy ul. [...], na dz. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...], gmina S. (obręb ewidencyjny: [...], jedn. ewid. [...])". Roboty wykonywano na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty B. z [...] września 2019 r. na rzecz inwestora, [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. Jak ustalił organ pierwszej instancji, dokonano zagazowania gazociągu choć inwestor nie zgłosił zakończenia przedmiotowej budowy ani nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie nawet części inwestycji. Zgodnie z dokumentacją zgromadzoną w toku postępowania, [...] i [...] października 2019 r. wykonano próbę szczelności gazociągu, a [...] listopada 2019 r. skarżąca dokonała rozruchu technologicznego gazociągu, polegającego na jego zagazowaniu, o czym także oświadczyła w piśmie z [...] grudnia 2019 r. Napełnienie paliwem gazowym zostało poprzedzone odbiorem technicznym gazociągu dokonanym [...] listopada 2019 r. Gazomierze w budynkach położonych na działkach nr [...] oraz [...] w S. zostały zamontowane [...] listopada i [...] listopada 2019 r. i od tej daty była możliwość pobierania paliwa gazowego. W dniu [...] stycznia 2020 r., podczas oględzin prokuratorskich, na których otwierane były skrzynki gazomierzy, ustalono ponadto, że licznik gazomierza znajdującego się na działce nr [...] w S. wskazywał wartość 100,150 m3. W związku z powyższym uznać należy, że stan faktyczny sprawy został wnikliwie i dokładnie ustalony, a twierdzenia organów nadzoru budowlanego znajdują potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy. Oznacza to, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasad ogólnych oraz przepisów postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, że organy prawidłowo zastosowały przepisy, które miały zastosowanie w sprawie zgodnie z regułami intertemporalnymi. Natomiast dopuszczony dowód ze zdjęcia z postępowania prokuratorskiego, jako jeden z wielu, na których zostało oparte zaskarżone rozstrzygnięcie w sprawie, nie miał przesądzającego znaczenia dla jej zakończenia – pozostałe dowody pozwalały już na pozbawioną wątpliwości ocenę stanu faktycznego. W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, za Sądem wojewódzkim należy przede wszystkim przypomnieć, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte [...] grudnia 2019 r., a więc podstawę prawną zaskarżonego i utrzymanego nim postanowienia organu pierwszej instancji stanowił art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu: "w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.". Przepis ten został uchylony ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw Dz. U. z 2020 r. poz. 471), która weszła w życie 19 września 2020 r. Zgodnie z art. 25 ww. ustawy nowelizującej do spraw uregulowanych ustawą zmienianą, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Zasadnie zatem organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie o treść art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji z 13 lutego 2020 r. – twierdzenia skarżącej kasacyjnie o istnieniu wątpliwości interpretacyjnych co do określenia przepisów mających zastosowanie w sprawie, czy też ich nieprawidłowe zastosowanie, są więc oczywiście bezzasadne. Jak wskazuje się w orzecznictwie, przesłanką nałożenia sankcji przewidzianej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest przystąpienie do użytkowania obiektu z naruszeniem warunków określonych w art. 54 albo 55 tej ustawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1471/20, LEX nr 3122448, por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2945/20, LEX nr 3161212). Ponieważ przepisy Prawa budowlanego nie zawierają ustawowej definicji terminu "przystąpienie do użytkowania" to, czy w danym przypadku nastąpiło przystąpienie do użytkowania, zależy od ustaleń dokonanych w konkretnej sprawie. Co do zasady, przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć jako rozpoczęcie korzystania, używania przynajmniej części obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem określonym w pozwoleniu na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 490/18, LEX nr 3010546). Ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym oświadczeń skarżącej, wynika, że przedmiotowy gazociąg wraz z przyłączem na działkach nr [...] i [...] został wybudowany w październiku 2019 r., następnie [...] i [...] października 2019 r. wykonano próbę szczelności gazociągu, a [...] listopada 2019 r. dokonano odbioru technicznego gazociągu, po którym nastąpiło napełnienie paliwem gazowym. Gazomierze w budynkach przy ul. [...] w S. na działkach nr [...],[...] zostały zamontowane [...] listopada i [...] listopada 2019 r. i od tych dat odbiorcy mieli możliwość rozpoczęcia pobierania paliwa gazowego. Jak słusznie wskazał Sąd wojewódzki, oświadczenia skarżącej kasacyjnie w kontekście całego zgromadzonego materiału dowodowego są wiarygodne, stanowią przyznanie określonych faktów i porządkują zebrane przez organ ustalenia stanu faktycznego. Brak decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oraz fakt przystąpienia do użytkowania przedmiotowego gazociągu zostały zatem ustalone w sposób niebudzący wątpliwości i były wystarczające do wymierzenia inwestorowi kary, w prawidłowo obliczonej wysokości, zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) – orzekł jak w wyroku.