I GSK 744/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 lutego 2021 r. sygn. akt III SAB/Po 24/20 w sprawie ze skargi A. w P. na bezczynność Prezydenta Miasta Poznania w przedmiocie bezczynności organu w sprawie wypłaty dotacji dla szkoły publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. w P. na rzecz Prezydenta Miasta Poznania 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA) wyrokiem z 24 lutego 2021 r. sygn. akt III SAB/Po 24/20 oddalił skargę A. w P. (dalej: A.) na bezczynność Prezydenta Miasta Poznania (dalej: Prezydent lub organ) w przedmiocie wypłaty dotacji za okres od września do grudnia 2019 r. Przedstawiając stan sprawy WSA wskazał, że A. pismem z [...] października 2020 r. złożyło ponaglenie na bezczynność Prezydenta w przedmiocie jego wniosku z [...] września 2019 r. o wypłatę dotacji dla L. w P.. A. wskazało, że do dnia złożenia ponaglenia organ nie wydał decyzji w sprawie dotacji dla ww. szkoły za okres od 1 września do 31 grudnia 2019 r., ani też nie wypłacił dotacji za przedmiotowy okres. Pismem z [...] listopada 2020 r. organ przekazał ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, wskazując że pismo z [...] września 2019 r. stanowiło wniosek o udzielenie dotacji na 2020 r. i nie odnosiło się w żaden sposób do dotacji za 2019 r., dlatego zarzuty ponaglenia nie mają podstaw. W międzyczasie A. [...] października 2020 r. złożyło do WSA skargę na bezczynność Prezydenta w sprawie wypłaty dotacji. Organ uznał, że w sprawie nie doszło do bezczynności, ponieważ wniosek którego, zdaniem A., nierozpoznanie jest przedmiotem skargi, dotyczy udzielenia dotacji na 2020 r. i w tym zakresie wniosek został rozpatrzony. Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę Zgromadzenia. W motywach wyroku WSA wskazał, że istota sporu sprowadza się do oceny, czy A. zainicjowało procedurę udzielenia dotacji za okres od 1 września do 31 grudnia 2019 r. WSA stwierdził, że w sprawie brak jest podstaw do uznania, iż wystąpiła bezczynność, gdyż organ pozostawał w usprawiedliwionym przekonaniu, że A. złożyło wyłącznie wniosek o wypłatę dotacji za 2020 r. Z akt sprawy wynika bowiem, że A. złożyło dwa wnioski o udzielenie dotacji, oba wypełnione zostały na formularzu właściwym dla 2020 r. Wnioski te – jak wynika z ich treści – dotyczyły 2020 r. Jeden z nich złożono [...] września 2019 r., a drugi [...] września 2019 r. Na żadnym z wniosków nie uczyniono jakiejkolwiek wzmianki czy adnotacji, że wniosek ten dotyczy przyznania szkole dotacji na 2019 r. Oprócz tego, że wnioski złożono w różnych datach i podpisały je różne osoby, to posiadają one identyczną treść. Sama zaś okoliczność złożenia dwóch wniosków nie mogła rodzić po stronie organu obowiązku uznania, że jeden z tych wniosków dotyczy 2019 r. Po pierwsze, z tego względu, że na żadnym z tych wniosków nie uczyniono jakiejkolwiek adnotacji, ani nie dołączono do wniosku pisma przewodniego, które miałoby wskazywać na zamiar skarżącej uzyskania dotacji na 2019 r. Po drugie, już z samej treści wniosku wynika, że należy go złożyć do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Wobec tego, WSA za zrozumiałe i racjonalne uznał postępowanie organu, który powyższe wnioski potraktował za złożone w zakresie dotacji na 2020 r. WSA podkreślił, że skarga na bezczynność obejmuje procedurę wniosku o dotację, zainicjowaną pismem z [...] września 2019 r. W piśmie tym nie wskazano, że zostały złożone dwa wnioski, tj. [...] września i [...] września 2019 r. Skarżący nie przedłożył tych wniosków jako załączników do skargi, jak również nie uzasadniono skargi w jakimkolwiek zakresie w aspekcie wniosku z [...] września 2019 r. Do tak określonej i skonkretyzowanej skargi przedłożonej przez zawodowego pełnomocnika ustosunkował się organ w piśmie z [...] listopada 2020 r., załączając m.in. kserokopię wniosku o udzielenie dotacji z budżetu Miasta Poznania na 2020 r. Z powyższego dokumentu w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości wynika, że wniosek ten jest składany na 2020 r., a w formularzu jednoznacznie jest wskazane, że: "Termin składania wniosku do 30 września roku poprzedzającego udzielenie dotacji." W treści tego dokumentu brak jest jakichkolwiek informacji, że wniosek dotyczy 2019 r. O tym, że wniosek ten nie dotyczy 2020 r. świadczyć może dopiero ponaglenie złożone do organu z [...] października 2020 r., sporządzone i podpisane przez tego samego pełnomocnika, który złożył skargę w niniejszej sprawie. WSA wskazał, że dopiero w piśmie procesowym z [...] grudnia 2020 r. A. pierwszy raz wskazało, że zostały w organie złożone dwa wnioski, tj. [...] września i [...] września 2019 r. i dołączyło kserokopie obu wniosków. WSA wskazał, że to na podmiocie wnoszącym o udzielenie dotacji, o której mowa w art. 26 ust. 5 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 2029 ze zm.; dalej: ufzo), spoczywa obowiązek starannego działania. Obowiązek polega m.in. na rzetelnym i wyczerpującym wypełnieniem wniosku. Zatem braki w złożonej dokumentacji czy jej niespójność, skutkuje zakwestionowaniem spełnienia przez wniosek poszczególnych kryteriów dopuszczających i zasadniczo obciąża wnioskującego. W efekcie, WSA stwierdził, że A. nie złożyło wniosku o przyznanie dotacji na rzecz prowadzonej szkoły na 2019 r., ponieważ złożone wnioski dotyczyły 2020 r. Twierdzenia zaś, że jeden z tych wniosków dotyczy 2019 r., a drugi 2020 r. są gołosłowne. WSA dodał, że z analizy akt sprawy wynika, że A. wykazało się zaniedbaniem w zakresie przygotowania wniosku. Na etapie postępowania sądowego nie przedstawiło racjonalnych argumentów, które miałyby przekonać do tego, że w istocie jeden z wniosków należało traktować jako wniosek złożony na 2019 r. WSA nie podzielił również stanowiska skarżącego, że organ miał obowiązek podjęcia czynności wyjaśniających, dlaczego otrzymał od A. dwa wnioski. To, że organ nie wzywał strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku świadczy jedynie o tym, że A. wypełniło je prawidłowo, ale na 2020 r., a nie na 2019 r. Nadto WSA nie podzielił argumentacji Zgromadzenia, aby złożenie organowi wezwań do zapłaty powodowało po stronie organu powstanie obowiązku weryfikacji złożonych wniosków czy wezwania do udzielenia wyjaśnień. Prowadzone zaś między stronami postępowanie przesądowe czy też już postępowanie przed sądem powszechnym pozostaje poza zakresem kognicji WSA i nie wywiera jakiegokolwiek wpływu na niniejsze postępowanie. Rolą WSA była wyłącznie ocena, czy w sprawie mamy do czynienia z bezczynnością w rozpoznaniu wniosku o przyznanie dotacji na 2019 r. Skoro do organu nie wpłynął wniosek o przyznanie dotacji na 2019 r. to nie doszło w sprawie do wszczęcia postępowania w myśl art. 61 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 935 ze zm.; dalej: kpa). Skoro zatem postępowanie nie zostało wszczęte, to brak jest podstaw normatywnych do uznania bezczynności organu w załatwieniu sprawy. To oznacza, że organ nie prowadząc postępowania nie mógł naruszyć wskazanych w skardze przepisów (art. 35 § 3 i nast. kpa), a zarzucany organowi stan bezczynności nie zaistniał. A. zaskarżyło wyrok WSA w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa), zarzuciło naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 i w zw. z art. 134 § 1 ppsa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie wszystkich okoliczności wynikających z akt sprawy przy dokonywaniu w uzasadnieniu skarżonego wyroku oceny, że nie miała miejsca bezczynność organu, w szczególności poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do okoliczności podnoszonych przez A. dotyczących wiedzy organu o złożonym wniosku o dotację za 2019 r., wskazywania przez organ na termin rozstrzygnięcia tego wniosku po dokonaniu wpisu do RSPO, pozostawienia bez rozpoznania w ogóle wniosku z [...] września 2019 r.; 2. art. 141 § 4 ppsa poprzez wskazanie w treści uzasadnienia, że wniosek o wypłatę dotacji był oparty na podstawie art. 26 ust. 5 ufzo, tj. dotyczył dotacji dla szkoły niepublicznej, podczas gdy dotacja dotyczyła szkoły publicznej i znajduje oparcie w przepisie art. 25 ust. 1 ufzo, co świadczy o lakonicznym jedynie zapoznaniu się z aktami sprawy przez WSA; 3. art. 149 § 1 ppsa poprzez przyjęcie, że organ nie dopuścił się bezczynności, podczas gdy z okoliczności sprawy, w szczególności celu złożenia wniosku, braku wydania decyzji czy wypłaty dotacji, pomimo licznych wezwań i żądań jej wypłaty i pomimo wiedzy organu o skierowaniu przez A. żądania wypłaty dotacji za okres wrzesień-grudzień 2019 r. wynika, iż bezczynność miała miejsce i to z rażącym naruszeniem prawa, która trwa do chwili obecnej. Z uwagi na powyższe A. wniosło o uchylenie wyroku oraz stwierdzenie, że Prezydent dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa i zobowiązanie Prezydenta do rozpoznania wniosku skarżącego o wypłatę dotacji za wrzesień-grudzień 2019 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. A. oświadczyło, że zrzeka się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych i oświadczyło, że nie wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie. A. złożyło [...] lipca 2021 r. replikę na odpowiedź na skargę kasacyjną, w którym podtrzymało zarzuty skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zarządzeniem z 9 września 2021 r. zobowiązał strony postępowania do nadesłania kopii pozwów sądowych A. dotyczących żądania wypłaty dotacji oświatowych za okres od września do grudnia 2019 r. oraz rozstrzygnięć sądowych w tych sprawach. W odpowiedzi na ww. zarządzenie strony nadesłały kopie pozwów i orzeczenia Sądu Rejonowego Poznań-Stare Miasto, m.in. o umorzeniu postępowania z 23 października 2020 r. sygn. akt VII C 1377/20 dotyczące żądania wypłaty dotacji za wrzesień 2019 r.; o odrzuceniu pozwu z [...] czerwca 2020 r. sygn. akt VII C 1072/20 dotyczące żądania wypłaty dotacji za październik 2019 r.; o odrzuceniu pozwu z [...] marca 2021 r. sygn. akt I C 1236/20/14 dotyczący żądania wypłaty dotacji za listopad 2019 r. i odrzuceniu pozwu z [...] maja 2020 r. sygn. akt I C 57/20 dotyczący żądania wypłaty dotacji za grudzień 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania prowadzonego przez WSA. Przypomnieć należy, że w ramach postępowania ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej wojewódzki sąd administracyjny bada, czy po stronie organu istniał prawny obowiązek działania w określonej formie i terminie. Inaczej rzecz ujmując, chodzi o zbadanie, czy organ administracji publicznej był zobowiązany do załatwienia konkretnej sprawy w ustalonym terminie. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy wskazać należy, że zasadnicze znaczenie dla jej wyniku, ma to, czy WSA prawidłowo przyjął, iż A. nie złożyło wniosku o przyznanie dotacji na rzecz prowadzonej przez nią szkołę na 2019 r., a złożone wnioski (z [...] i [...] września 2019 r.) dotyczyły dotacji na 2020 r. Skoro zaś do organu nie wpłynął wniosek o przyznanie dotacji na 2019 r. to nie doszło w sprawie, zgodnie z art. 61 § 3 kpa, do wszczęcia postępowania i stan bezczynności organu nie zaistniał. Z powyższym stanowiskiem WSA nie zgadza się skarżące kasacyjnie A., które uważa, że pismem z [...] września 2019 r. złożyło wniosek o przyznanie dotacji za okres od września do grudnia 2019 r., o czym dodatkowo miały świadczyć przedsądowe wezwania organu do zapłaty dotacji. Mając na uwadze tak zarysowane pole sporu, wskazać należy, że w punkcie 1. petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 i w zw. z art. 134 § 1 ppsa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie wszystkich okoliczności wynikających z akt sprawy przy dokonywaniu w uzasadnieniu wyroku oceny, że nie miała miejsca bezczynność organu, w szczególności poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do okoliczności dotyczących wiedzy organu o złożonym wniosku o dotację za 2019 r., wskazywania przez organ na termin rozstrzygnięcia tego wniosku po dokonaniu wpisu do RSPO, pozostawienia bez rozpoznania w ogóle wniosku z [...] września 2019 r. Nie są to zarzuty usprawiedliwione. Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z art. 33 ust. 4 ufzo – na wniosek organu prowadzącego odpowiednio przedszkole (...), szkołę lub placówkę, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do udzielenia dotacji, o której mowa odpowiednio w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, może wyrazić zgodę na odstąpienie od terminu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 (nie później niż do dnia 30 września roku bazowego), lub na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego w przypadku nie przekazania informacji i danych, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2. Z powyższego wynika, że ustawodawca przewidział możliwość złożenia przez organ prowadzący szkołę wniosku o przyznanie dotacji, poza wskazanym w art. 33 ust. 1 pkt 1 ufzo terminem, lecz do tego niezbędne jest złożenie odpowiedniego wniosku. Takiej prośby A. nie złożyło. Przy czym WSA prawidłowo uznał, że za wniosek o przyznanie dotacji za okres od września do grudnia 2019 r. nie mógł zostać uznany wniosek z [...] września 2019 r., o czym świadczy kilka niżej wymienionych okoliczności. Przede wszystkim wynika to z treści samego wniosku z [...] września 2019 r., który jest całkowicie spójny w treści (oprócz daty i podpisu osoby składającej wniosek) z wnioskiem z [...] września 2019 r. i dotyczy udzielania dotacji z budżetu Miasta Poznania na rok 2020. W obu wnioskach A. wskazuje liczbę planowanych uczniów zarówno w okresie styczeń-sierpień jak i w okresie wrzesień-grudzień. Co prowadzi do konstatacji, że w przypadku gdyby istotnie – jak twierdzi A. – dotacja miała dotyczyć wyłącznie okresu wrzesień-grudzień 2019 r. to wypełnienie wniosku w części dotyczącej podania liczby uczniów w okresie styczeń-sierpień byłoby zbędne. W żadnym z wniosków nie uczyniono wzmianki czy adnotacji o tym, że zgodnie z intencją A. jeden z nich dotyczy przyznania dotacji na 2019 r. Przy czym nic nie stało na przeszkodzie dokonaniu stosowanego zaznaczenia (skreślenia) w tym zakresie na wniosku lub załączenia dodatkowego pisma wyjaśniającego. A. w skardze na bezczynność do WSA z [...] października 2020 r. (jak również wcześniej w ponagleniu na bezczynność Prezydenta z [...] października 2020 r.), odnosiło się jedynie do wniosku o wypłatę dotacji z [...] września 2019 r. wskazując, że miał on dotyczyć okresu od września do grudnia 2019 r. Dopiero w piśmie z [...] grudnia 2020 r., w replice na odpowiedź na skargę złożoną przez organ, A. podniosło, że [...] września 2019 r. został złożony wniosek o przyznanie dotacji za okres od września do grudnia 2019 r. Ponadto, w szeroko eksponowanych przez A. wezwaniach organu do zapłaty za okres od września do grudnia 2019 r. ani razu nie odwołano się do rzekomo złożonego wniosku o dotację na 2019 r. Powyższe jednoznacznie potwierdzają, uzupełnione na wezwanie sądu, pozwy sądowe dotyczące żądania zapłaty w postępowaniu nakazowym dotacji oświatowych za okres od września do grudnia 2019 r., z których nie wynika, aby A. powoływało się na wniosek o wypłatę dotacji z [...] września 2019 r. ani jakikolwiek inny. Dodać należy, że takich ustaleń nie zawierają także uzasadnienia postanowień Sąd Rejonowego Poznań-Stare Miasto. Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA prawidłowo przyjął, że A. złożyło jeden wniosek o wypłatę dotacji na 2020 r., tj. pierwotnie złożony wniosek z [...] września 2019 r., który z uwagi na wady formalne (brak upoważnienia osoby podpisującej go), został samodzielnie przez A. uzupełniony wnioskiem z [...] września 2019 r. W konsekwencji prawidłowa była konstatacja WSA, że A. nie wszczęło skutecznie, w drodze administracyjnej, postępowania o udzielnie dotacji za okres od września do grudnia 2019 r. Skoro zaś postępowanie nie zostało wszczęte, to brak było podstaw do uznania bezczynności organu w załatwieniu sprawy. Z uwagi na powyższe w sprawie nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 i w zw. z art. 134 § 1 ppsa, ponieważ – wbrew ocenie A. – zaskarżony wyrok został uzasadniony w sposób prawidłowy z odniesieniem się do okoliczności i dokumentacji sprawy. WSA prawidłowo wywiódł, że wniosek z [...] września 2019 r. nie mógł zostać rozpoznany jako wniosek o udzielenie dotacji za okres od września do grudnia 2019 r., ponieważ w istocie dotyczył dotacji na 2020 r. i jako taki został rozpoznany przez organ. W punkcie 2. petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 141 § 4 ppsa poprzez wskazanie w treści uzasadnienia, że wniosek o wypłatę dotacji był oparty na podstawie art. 26 ust. 5 ufzo, tj. dotyczył dotacji dla szkoły niepublicznej, podczas gdy dotacja dotyczyła szkoły publicznej i znajduje oparcie w przepisie art. 25 ust. 1 ufzo, co świadczy o lakonicznym zapoznaniu się z aktami sprawy przez WSA. Faktycznie WSA popełnił błąd poprzez niewłaściwe powołanie art. 26 ust. 5 ufzo, który ma zastosowanie do szkół niepublicznych a nie publicznych z jaką mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Niemniej jednak jest to zarzut, który nie ma charakteru istotnie wpływającego na wynik sprawy, a jako taki nie mógł prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Nieuwzględnienie omówionych wyżej zarzutów przekłada się bezpośrednio na bezpodstawność zarzutu z punktu 3. petitum skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 149 § 1 ppsa. Bowiem WSA prawidłowo ocenił, że w rozpoznawanej sprawie Prezydent nie dopuścił się bezczynności, a więc skarga na bezczynność organu – o jakiej mowa w art. 149 § 1 ppsa – nie zaistniała. Mając na względzie powyższe, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego (240 zł), obejmujące koszt sporządzania odpowiedzi na skargę kasacyjną przez radcę prawnego, który brał udziału w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 1 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) oraz pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).