II OSK 400/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 19 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 640/20 w sprawie ze skargi R. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru zgłoszenia budowy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 21 października 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 640/20, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) oddalił skargę R. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. A. T. i R. T. w dniu 21 stycznia 2020 r. zgłosili Staroście G. budowę budynku rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy 35 m2 w miejscowości R. przy ul. W., na działce nr [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., znak [...] Starosta G. na podstawie art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186) wniósł sprzeciw do tego zgłoszenia, podnosząc, że dotyczy budowy objętej obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie organu z załączonej do zgłoszenia dokumentacji wynika, że obiekt nie jest parterowy (projektowane są schody na poddasze i strop żelbetowy nad pierwszą kondygnacją), a jest budynkiem dwukondygnacyjnym (poddasze może mieć funkcję użytkową). Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez inwestorów, Wojewoda [...] zaskarżoną w sprawie decyzją utrzymał powyższą decyzję w mocy. Organ drugiej instancji podzielił argumentację Starosty, wskazując, że przyjęte przez inwestorów rozwiązania projektowe świadczą o tym, że przestrzeń nad stropem żelbetowym została przystosowana do przebywania ludzi, co nie pozwala na zakwalifikowanie projektowanego poddasza jako nieużytkowego. Wojewoda podkreślił, że została zapewniona minimalna wymagana wysokość w odniesieniu do pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynkach rekreacji indywidualnej określona w § 72 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.) dalej zwanego "rozporządzeniem", szerokość projektowanych schodów odpowiada wymaganiom § 68 ust. 1 rozporządzenia, zaś strop żelbetowy o grubości 15 cm jest przystosowany do przenoszenia obciążeń większych niż w przypadku strychu nieużytkowego. Zapewniono też odpowiednie doświetlenie pomieszczeń. Z tych względów w ocenie organu należało uznać, ze objęty zgłoszeniem budynek jest budynkiem dwukondygnacyjnym, nie może zatem zostać zrealizowany na podstawie zgłoszenia dokonanego w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. T. zarzucił, że przepisy rangi ustawowej nie zabraniają realizacji budynku rekreacyjnego z nieużytkowym poddaszem na podstawie zgłoszenia. Podniósł naruszenie art. 31 i art. 32 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Sąd pierwszej instancji uznał skargę za niezasadną, wskazując, że organy trafnie oceniły, że budowa objęta wnioskiem z dnia 21 stycznia 2020 r. nie mieści się w dyspozycji przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego. W ocenie Sądu treść wniosku w powiązaniu z dołączonymi do niego rysunkami i opisem uprawniały organy do oceny, że zamiar budowy dotyczy budynku z użytkowym poddaszem, co przeczy ustawowemu wymogowi budynku parterowego określonego w art. 29 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego. Sąd podkreślił, że wyłączenia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę mają charakter wyjątku, są wyliczone enumeratywnie i nie jest dopuszczalna ich rozszerzająca wykładnia. Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd zaznaczył, że zgłoszenie poddasza jako nieużytkowego nie jest wystarczające do przyjęcia, że faktycznie takie ono jest. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł R. T., podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego, § 3 pkt 16 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przy zastosowaniu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP – poprzez nadużycie prawa i jego nadinterpretację oraz niewłaściwe zastosowanie w stosunku do stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez nieuwzględnienie zamiaru i woli strony co do faktycznego przeznaczenia w przyszłości poddasza budynku (jako nieprzeznaczonego na pobyt ludzi), a w konsekwencji ograniczenie prawa strony w zakresie korzystania z prawa do wybudowania obiektu w oparciu o przepis niskiej rangi (rozporządzenie Ministra Infrastruktury), a nie jak stanowi ustawa zasadnicza – rangi ustawowej. W oparciu o tak sformułowany zarzut wniesiono o uchylenie wyroku w całości i zasądzenie na rzecz strony skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami. W uzasadnieniu wskazano, że oprócz cech i parametrów techniczno-budowlanych, o charakterze budynku decyduje również jego funkcja, która jest wyrazem celów i faktycznych potrzeb inwestora. Inwestorzy w przedmiotowej sprawie nie deklarowali zaś zamiaru posiadania funkcyjnego poddasza, dostosowanego do potrzeb pobytu osób, wyszli natomiast z założenia, że jeśli coś nie jest przez przepis ustawy zabronione, to jest dozwolone. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego, § 3 pkt 16 rozporządzenia w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Stosownie do pierwszego z wymienionych przepisów, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki. Natomiast zgodnie z § 3 pkt 16 rozporządzenia, przez kondygnację należy rozumieć poziomą część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, centrala klimatyzacyjna, obudowa wyjścia z klatki schodowej, kotłownia lub inne pomieszczenia techniczne. Podkreślić trzeba, że zgodnie z zasadami i regułami wykładni prawa, dokonując wykładni danego przepisu prawa, należy poznać znaczenie każdego z wyrazów tworzących ten przepis. Należy w związku z tym w pierwszej kolejności sprawdzić, czy w tekście prawnym została zamieszczona definicja legalna danego wyrazu (wyrażenia). Dalej należy poszukiwać takiej definicji w aktach wykonawczych do ustawy lub w innych aktach prawnych; być może wyraz ten czy zwrot mają już ustalone znaczenie w orzecznictwie sądowym lub doktrynie. Jeżeli powyższe poszukiwania nie dadzą rezultatu, należy znaczenie danego wyrazu lub zwrotu ustalić na gruncie języka ogólnego (powszechnego), korzystając ze słowników języka polskiego, posiłkując się słownikami wyrazów obcych, słownikami frazeologicznymi i eufemizmów (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2012, s. 331–336). Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji w sytuacji, gdy ani w ustawie – Prawo budowlane, ani w przepisach wykonawczych do niej nie została zawarta definicja legalna "budynku parterowego" odwołał się do znaczenia tego zwrotu na gruncie języka polskiego (ogólnego). Zgodnie z definicją zawartą w Słowniku języka polskiego PWN parter to najniższa kondygnacja nadziemna budynku. Z przytoczonej wyżej definicji legalnej kondygnacji wynika zaś, że poddasze przeznaczone na pobyt ludzi stanowi odrębną kondygnację. Odnosząc się do argumentów zawartych w skardze kasacyjnej, Sąd Naczelny wskazuje, że o tym, czy poddasze jest przeznaczone na pobyt ludzi nie decyduje jedynie wola inwestorów, ale jego status prawny powiązany ściśle ze stanem technicznym. Jeśli poddasze spełnia określone w rozporządzeniu wymogi przewidziane dla pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, to należy uznać je za kolejną, odrębną kondygnację, niezależnie od tego, czy inwestorzy faktycznie będą je w ten sposób użytkować. Z ustaleń organów zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji wynika, że pomieszczenie nad stropem żelbetowym spełnia te wymogi, została bowiem zapewniona minimalna wysokość w odniesieniu do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, o której mowa w § 72 ust. 1 rozporządzenia. Ponadto szerokość projektowanych schodów stałych odpowiada § 68 ust. 1 rozporządzenia, strop żelbetowy jest przystosowany do przenoszenia obciążeń większych niż w przypadku strychu nieużytkowego, zapewniono też wymagane doświetlenie przedmiotowego pomieszczenia (§ 57 ust. 2 rozporządzenia). Skarżący kasacyjnie nie zakwestionowali tych ustaleń. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 oddalił skargę kasacyjną.