II OSK 441/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 września 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 170/18 w sprawie ze skargi B. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o nakazie rozbiórki i umorzeniu postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz B. L. kwotę 1570 (jeden tysiąc pięćset siedemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wyrokiem z 11 września 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 170/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o nakazie rozbiórki i umorzeniu postępowania dotyczącego stacji bazowej telefonii komórkowej [...], wykonanej w obrębie budynku przy ul. [...] we W., oddalił skargę. W uzasadnieniu sąd wojewódzki wskazał, że na podstawie czynności PINB ustalono, że w obrębie budynku przy ul. [...] we W. znajdują się w dwie stacje bazowe telefonii komórkowej należące do różnych operatorów. Inwestorem stacji zamontowanej wewnątrz wieży kościoła jest [...] S.A. – w tej sprawie toczy się odrębne postępowanie legalizacyjne - natomiast inwestorem drugiej stacji, objętej niniejszym postępowaniem, z antami sektorowymi na zewnątrz wieży kościoła (anteny radioliniowe wraz z infrastrukturą umieszczono wewnątrz wieży) jest spółka [...]. W toku oględzin przeprowadzonych [...] maja 2012 r. w sprawie budowy stacji bazowej należącej do [...] S.A. stwierdzono, że stacja spółki [...] jest niezależna i nie została wpięta do instalacji [...] S.A. W trakcie postępowania inwestor przedłożył dokumentację projektową, dokumentację dotyczącą oddziaływania na środowisko oraz pozwolenie konserwatora zabytków na wykonanie robót budowlanych przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków. Wniósł także o umorzenie postępowania oświadczając, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, instalowanie urządzeń o wysokości do 3 m na istniejących obiektach nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Z przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji oględzin wynika, że stacja składa się z czterech anten sektorowych przykotwionych na zewnątrz wieży na wysokości okien łukowych, jednej anteny radioliniowej zamontowanej powyżej okien łukowych oraz infrastruktury telekomunikacyjnej. Organ pozyskał dokumentację od organu ochrony środowiska, która wskazuje, że miejsca dostępne dla ludności nie znajdują się w określonej przepisami odległości od środka elektrycznego anteny w osi jej głównej wiązki promieniowania, stąd instalacja nie jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogąco potencjalnie lub znacząco oddziaływać na środowisko. Także Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w oparciu o wyniki pomiarów pół elektromagnetycznych dokonanych przez akredytowane laboratorium, nie stwierdził by inwestycja powodowała zagrożenie dla środowiska. W oparciu o zebrany materiał dowody PINB ustalił, że spółka [...] w 2011 r., samowolnie wykonała stację bazową telefonii komórkowej poprzez montaż anten na wieży kościoła wraz z opisaną infrastrukturą. Stacja ta nie jest związana funkcjonalnie z budynkiem kościoła i jest niezależna od już istniejącej w obrębie wieży kościoła stacji "[...]". Organ uznał zatem, że objęta postępowaniem stacja stanowi obiekt "obcy" dla budynku i kościoła – nie ma z nim funkcjonalnego związku. Zdaniem organu pierwszej instancji stacja bazowa wypełnia definicję budowli jako całości techniczno-użytkowej wraz z instalacjami i urządzeniami (jest niezależna od budynku kościoła), znajduje się częściowo na obiekcie, a częściowo wewnątrz obiektu. Nie można zatem uznać, że wykonanie spornego obiektu (na który składają się anteny, zespół urządzeń, instalacje), nie wymagał uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę w związku z art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego. W przepisie tym ustawodawca jednoznacznie odniósł się do instalowania urządzeń na obiektach, a nie wewnątrz obiektów. Uznając, że w świetle art. 48 Prawa budowlanego istnieje możliwość legalizacji ww. stacji bazowej, PINB postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów we wskazanym terminie. Z tego obowiązku inwestor się nie wywiązał, w związku z czym decyzją z [...] września 2016 r. PINB nakazał rozbiórkę stacji. Odwołanie od powyższej decyzji złożył inwestor. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] grudnia 2016 r., nr [...], uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Na powyższą decyzję skargę złożył B. L. W wyniku rozpoznania jego skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 28 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 123/17 uchylił zaskarżoną decyzję. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania inwestora, zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2017 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie mamy do czynienia z urządzeniami, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, a nie z obiektem budowlanym, tak więc art. 48 ust. 1 tej ustawy nie ma w sprawie zastosowania. Sporna inwestycja podlegała zwolnieniu, o którym mowa tym artykule, a w związku z nieprzekroczeniem wysokości urządzenia 3 metrów, nie podlegała również zgłoszeniu. Skoro inwestycja nie wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ani też zgłoszenia, a wnosząca odwołanie spółka przedłożyła analizę kwalifikacyjną, na podstawie której stwierdzono, że inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, oraz że w pobliżu inwestycji nie występują obszary Natura 2000, a także przedłożono pozwolenie konserwatorskie z [...] października 2011 r., nr [...], na mocy którego organ zezwolił na montaż urządzeń stacji bazowej na zewnątrz budynku, to zdaniem organu odwoławczego, decyzję należało uchylić, a postępowanie umorzyć. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł B. L., który zarzucił [...] WINB naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne zaniechanie jego zastosowania, w sytuacji gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana zgodnie z prawem, a tym samym powinna zostać utrzymana w obrocie prawnym; 2) art. 48 ust. 1-5 Prawa budowlanego w zw. z nieuwzględnieniem i niezastosowaniem przepisów tego trybu legalizacyjnego w sytuacji, gdy badana samowola budowlana polegała na budowie budowli wymagającej uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, a to stacji bazowej wewnątrz obiektu budowlanego. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. W piśmie przygotowawczym z [...] lipca 2018 r. uczestnik postępowania, [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., wniosła o oddalenie skargi z uwagi na jej bezzasadność. Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę, stwierdził m.in., że kwestia charakteru prawnego robót budowlanych, polegających na wykonaniu w obrębie istniejącego budynku stacji bazowej telefonii komórkowej, rodzi rozbieżności w orzecznictwie sądowym. Różnie bowiem oceniane jest to czy tego rodzaju inwestycja stanowi budowę obiektu budowlanego (budowli) i jako taka wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, czy też stanowi jedynie instalację urządzenia, wpisując się w kategorię robót budowlanych objętych dyspozycją art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego i jako taka jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a w przypadku urządzeń, których wysokość nie przekracza 3 m (co ma miejsce w niniejszej sprawie), również z obowiązku dokonania zgłoszenia robót budowlanych (art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego). Sąd podzielił drugi z tych poglądów i przywołał zmienioną, mocą ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675), która weszła w życie 17 lipca 2010 r., treść art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego. Dotychczasową jego treść ("instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych" zastąpiono treścią: "instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych". Nowe brzmienie powołanego przepisu usunęło więc wszelkie dotychczasowe wątpliwości, które sprowadzały się do tego, czy w tym przepisie chodzi także o stacje bazowe telefonii komórkowej. Sąd dodał też, że słuszność argumentacji nakazującej zakwalifikowanie robót budowlanych będących przedmiotem niniejszej sprawy jako instalowanie urządzeń, w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, potwierdza również konstrukcja przedmiotowej stacji bazowej. Stanowiące zasadniczy element tej stacji wsporniki z zamontowanymi antenami, jak i pozostałe urządzenia techniczne, zostały umiejscowione bezpośrednio w obrębie wieży kościoła (na zewnątrz i wewnątrz), bez zastosowania dodatkowej konstrukcji w postaci masztu, na którym wszystkie te elementy byłyby umiejscowione. Jakkolwiek zatem urządzenia te w ujęciu technicznym tworzą jedną całość (jedno urządzenie w postaci stacji bazowej), to jednak z całą pewnością nie sposób zakwalifikować ich jako odrębnej – względem budynku kościoła – budowli. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył B. L., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego poprzez: a) błędną wykładnię art. 3 pkt 3 Prawa budowalnego i niezastosowanie art. 28 ust. 1 Prawa budowalnego w związku z chybionym rozumieniem pojęcia "urządzenia" i "budowli", co doprowadziło sąd do błędnego przekonania, że stacja bazowa, w świetle wskazanych wyżej przepisów, stanowi niesprecyzowane bliżej urządzenie, na budowę którego nie było wymagane uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową, której wykonanie wraz z instalacjami i urządzeniami wymagało uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, czego jednak inwestor zaniechał, naruszając obowiązek wynikający z art. 28 ust. 1 Prawa budowalnego, b) niewłaściwe zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego w związku z błędnym przyjęciem sądu, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z wykonanym montażem urządzeń na obiekcie budowlanym, w sytuacji gdy badana inwestycja nie dotyczy montażu urządzenia na obiekcie, lecz stanowi budowę, która doprowadziła do usytuowania budowli telekomunikacyjnej wewnątrz wieży kościelnej, wobec czego wskazany przepis nie powinien mieć w przedmiotowej sprawie zastosowania, c) niezastosowanie art. 48 ust. 1-5 Prawa budowlanego z uwagi na wadliwe uznanie sądu, że budowa stacji bazowej nie stanowiła samowoli budowlanej, polegającej na budowie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, podczas gdy wyżej wymienione roboty budowlane nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a ponadto doprowadziły do powstania obiektu budowlanego odrębnego od budynku kościoła, wobec czego art. 48 ust. 1-5 Prawa budowlanego powinien znaleźć zastosowanie w przedmiotowej sprawie; 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegającego na oddaleniu skargi przez sąd pierwszej instancji, w sytuacji gdy w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym organ nadzoru budowlanego, umarzając postępowanie, nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a to: • podania faktycznej mocy EIRP anten na danym sektorze objętych analizą, • podania maksymalnych tiltów możliwych do uzyskania dla danej anteny, • ograniczeń prawa własności nieruchomości zlokalizowanych przy terenie zabudowy poprzez m.in. wykazanie, jaka na danym terenie może być dopuszczalna maksymalna wysokość zabudowy z jednoczesnym udowodnieniem, że osie głównych wiązek promieniowania wystąpią na wysokościach niemożliwych do zabudowy, • kwestii oddziaływania promieniowana anten stacji bazowej innego operatora na pole i wiązki elektromagnetyczne analizowanej stacji bazowej, • oceny zgodności inwestycji z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu, w tym konieczności uzyskania decyzji lokalizacyjnej; b) naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego i art. 48 ust. 1-5 Prawa budowlanego oraz art. 105 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, w sytuacji gdy z uwagi na istotność wad powstałych w toku prowadzonego postępowania administracyjnego przed organem drugiej instancji zaskarżona decyzja w sposób rażący narusza przepisy prawa materialnego i procesowego. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 września 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 170/18 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi oraz o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego i pierwszoinstancyjnego według norm przepisanych, w tym w zakresie kosztów zastępstwa radcowskiego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że wykonane przez inwestora zamierzenie budowlane wewnątrz wieży kościelnej nie mogło zostać zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Inwestycja polegająca na budowie budowli wewnątrz innego obiektu budowlanego nie została wskazana w art. 29 Prawa budowlanego, a więc podlega obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, przedmiotową inwestycję można zaliczyć do zasobów sieci telekomunikacyjnej służących do transmisji sygnałów za pomocą fal elektromagnetycznych – stanowi ona zatem budowlę sieciową (sieć techniczną), o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Wobec tego nie odpowiada ona definicji "instalowania urządzeń", ponieważ odnosi się do rozbudowy sieci telekomunikacyjnej, która nie podlegała, jako przedsięwzięcie budowlane, zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego. W piśmie z [...] stycznia 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 463/17, LEX nr 2627812). Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do kwestionowania stanowiska sądu wojewódzkiego, zgodnie z którym przedmiotowa inwestycja nie jest budowlą w rozumieniu Prawa budowlanego, a więc jej budowa nie wymagała uzyskania ani pozwolenia, ani zgłoszenia. Stanowisko sądu wojewódzkiego należało uznać za nieprawidłowe. Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego obiektem budowlanym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Budowlą (art. 3 pkt 3 ww. ustawy) jest natomiast każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Jak słusznie wskazał organ pierwszej instancji, przedmiotowa stacja bazowa, jako całość techniczno-użytkowa wraz z instalacjami i urządzeniami, znajdująca się częściowo na, a częściowo w obiekcie (wieży kościoła) jest od budynku kościoła niezależna i wypełnia definicję budowli. Stanowisko takie potwierdza też ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1049/20, LEX nr 3061866 czy z dnia 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3991/19, LEX nr 3052047). Wobec powyższego nieprawidłowo uznał sąd wojewódzki, że do przedmiotowej inwestycji zastosowanie znajdzie art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego – w niniejszej sprawie stacja bazowa nie ma być zamontowana wyłącznie "na" obiekcie budowlanym, jak wskazuje ww. przepis (na zewnątrz znajdują się anteny sektorowe), ale też w obiekcie – a przepis ten wyraźnie wymaga, aby prace instalacyjne były prowadzone "na obiekcie budowlanym", a nie we wnętrzu jego części składowych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 808/18, LEX nr 2784850). W konsekwencji, wykonanie przedmiotowej stacji bazowej wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Jednocześnie wskazać należy, że skoro przedmiotowa stacja bazowa powstała w przeważającej części wewnątrz obiektu (wieży kościoła), zastosowanie w sprawie powinny znaleźć przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego, a nie art. 48 tej ustawy, jak wskazuje skarżący kasacyjnie. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 559/19, LEX nr 2753974, dotyczącym sprawy samowolnej budowy stacji bazowej innego operatora w wieży tego samego kościoła, co w niniejszej sprawie, wykonane roboty budowlane doprowadziły do zmiany parametrów użytkowych istniejącego obiektu budowlanego (wieży kościoła) – dzwonnica, poza funkcją sakralną zaczęła spełniać także funkcję stacji bazowej telefonii komórkowej, natomiast w wyniku ww. robót nie doszło do zmian charakterystycznych parametrów obiektu. W sprawie dokonano więc przebudowy ww. obiektu, co mieści się w definicji wskazanej w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, a zatem tak wykonane prace to przykład samowoli innej niż budowa obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę. W tym stanie rzeczy, rozstrzygnięcie organu, umarzające postępowanie administracyjne w sprawie, należało uznać za przedwczesne, a jego ocenę, dokonaną przez sąd wojewódzki, za wadliwą. W tym stanie rzeczy, stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w następstwie tego do uchylenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z [...] grudnia 2017 r., nr [...]. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).