III SA/Lu 362/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca) Sędziowie: WSA Jerzy Drwal WSA Ewa Ibrom po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 21 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. W. na decyzję L. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od L. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. na rzecz T. W. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] L. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L. umorzył postępowanie odwoławcze. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. nakazał T. W. poddanie się obowiązkowej kwarantannie od dnia wydania decyzji do dnia [...] czerwca 2020 r. włącznie, w miejscu zamieszkania. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W związku z uzyskaniem ujemnego wyniku badania w kierunku SARS-CoV-2 decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. organ pierwszej instancji zwolnił skarżącą z odbywania obowiązkowej kwarantanny w miejscu zamieszkania. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2020 r. Na skutek skargi T. W. na wskazaną wyżej decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia [...] stycznia 2021 r., w sprawie sygn. akt [...], uchylił decyzję L. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] sierpnia 2020 r. W uzasadnieniu wyroku sąd stwierdził, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie można ustalić bezspornie, czy skarżąca miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego. Decyzja nakładająca na skarżącą obowiązek poddania się kwarantannie oparta została wyłącznie na notatce służbowej, a jej ustalenia były podważane przez skarżącą w odwołaniu. Organ odwoławczy nie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów. Organ wskazał na prawdopodobieństwo styczności skarżącej ze źródłem czynnika chorobotwórczego, nie dokonał zaś dostatecznych ustaleń faktycznych wskazujących, że skarżąca rzeczywiście miała kontakty z osobami zakażonymi, które zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845 z późn. zm.), dalej jako: "ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r.", mogły stanowić podstawę do nałożenia obowiązku poddania się kwarantannie. Ponownie rozpoznając odwołanie skarżącej, L. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L. decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe (nadesłano kopię wywiadu epidemiologicznego ze skarżącą, notatkę służbową z dnia [...] marca 2021 r., przesłuchano w charakterze świadka S. W.). Ponadto dopuszczono dowód z przesłuchania strony. Skarżąca nie stawiła się jednak na przesłuchanie. Nie było możliwe przesłuchanie pracowników z U., bowiem osoby te wyjechały z P. . W ocenie organu, na podstawie materiału dowodowego nie można jednoznacznie ocenić narażenia skarżącej na zakażenie w bliskim kontakcie z zakażonymi pracownikami z U.. Brak możliwości uzupełnienia materiału dowodowego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, uniemożliwia merytoryczne rozpatrzenie sprawy i powoduje brak przedmiotu postępowania. Wyjaśniając, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a." organ umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a.". Skargę na powyższą decyzję złożyła T. W., wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. Ponadto wskazała na naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 138 § 1 pkt 2, art. 136 § 1, art. 7 w zw. z art. 77, art. 11, art. 7a, art. 153, art. 105 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że nie zaistniały przesłanki uzasadniające nakazanie poddania się obowiązkowej kwarantannie, a umorzenie postępowania odwoławczego spowodowało, że decyzja organu I instancji weszła do obrotu prawnego. Organ nie zastosował się do wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zawartych w wyroku z dnia [...] stycznia 2021 r. W ocenie skarżącej zeznania świadka S. W. nie pozwoliły na stwierdzenie, czy wystąpiły przesłanki uzasadniające nałożenie kwarantanny. Organ działał niespójnie, bowiem na podstawie tego samego materiału dowodowego – pierwotnie utrzymał w mocy decyzję o zastosowaniu kwarantanny, później zaś umorzył postępowanie odwoławcze. W sytuacji niedostatku materiału dowodowego, organ I instancji nie mógł wydać decyzji nakazującej poddanie się obowiązkowej kwarantannie, a zatem w postępowaniu odwoławczym celowe było uchylenia takiej decyzji. W odpowiedzi na skargę L. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co rodzi powinność wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego. Jako podstawę umorzenia postępowania odwoławczego organ wskazał art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 k.p.a. W jego ocenie, brak możliwości uzupełnienia materiału dowodowego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego uniemożliwia merytoryczne rozpatrzenie sprawy, a tym samym powoduje brak przedmiotu postępowania. Powyższe stanowisko jest nieuprawnione. W myśl art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Ustawodawca nie wskazał, jakie przesłanki muszą zaistnieć do umorzenia postępowania odwoławczego, co oznacza że organ II instancji w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej, uwzględniając treść art. 105 k.p.a., obowiązany jest zidentyfikować i wskazać konkretną przyczynę bezprzedmiotowości postępowania. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Nie ulega wątpliwości, że bezprzedmiotowość wiąże się z trwałą, nieusuwalną przeszkodą w kontynuacji postępowania, a więc z sytuacją, gdy brak przedmiotu postępowania administracyjnego (por. np. wyroki NSA: z dnia 24 października 2014, sygn. akt I OSK 1317/13; z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3299/19; z dnia 21 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2860/19; z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 263/21). Z kolei, z art. 105 § 2 k.p.a. wynika, że organ prowadzący postępowanie może je umorzyć, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. W postępowaniu odwoławczym art. 105 § 2 k.p.a. nie ma jednak bezpośredniego zastosowania, gdyż strona w tym postępowaniu może skutecznie cofnąć odwołanie. W takiej sytuacji postępowanie odwoławcze staje się bezprzedmiotowe, co obliguje organ odwoławczy do zastosowania art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W praktyce bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego zachodzi w przypadku cofnięcia odwołania (art. 137 k.p.a.) lub ustalenia, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. (art. 127 § 1 k.p.a.). W świetle art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Badanie przez sąd administracyjny legalności decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego nie może obejmować decyzji organu pierwszej instancji. Skutkiem prawnym decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego jest bowiem zawsze pozostawienie w obrocie prawnym decyzji zaskarżonej odwołaniem. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że nie wystąpiła żadna z przedstawionych sytuacji usprawiedliwiających umorzenie postępowania odwoławczego. W toku postępowania przed organem II instancji nie doszło bowiem do cofnięcia odwołania przez skarżącą, ani nie wskazano na brak statusu strony osoby wnoszącej odwołanie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesiono natomiast, że brak możliwości uzupełnienia materiału dowodowego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, uniemożliwia merytoryczne rozpatrzenie sprawy i powoduje brak przedmiotu postępowania. W ocenie sądu, w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego. Nawet, jeżeli zdaniem organu II instancji nie ma możliwości uzupełnienia materiału dowodowego w sposób wskazany w przywołanym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia [...] stycznia 2021 r., to brak było normatywnych podstaw do wydania decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze. Oddalenie skargi w przedmiotowej sprawie doprowadziłoby do paradoksalnej sytuacji, gdyż w obrocie prawnym pozostałaby decyzja organu I instancji, którą skarżąca przecież zwalczała, wnosząc od niej odwołanie. Z tych względów sąd uznał, że organ II instancji naruszył przepisy art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 k.p.a., bowiem bezzasadnie umorzył postępowanie odwoławcze, a tym samym uchylił się od oceny prawidłowości decyzji wydanej w I instancji. Naruszenie wskazanych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, ponieważ takie rozstrzygnięcie w efekcie doprowadziłoby do tego, że decyzja wydana w I instancji stałaby się decyzją ostateczną. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy dostosuje się do powyższych wskazań i wyda właściwą decyzję, będąc nadto w dalszym ciągu związanym oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia [...] stycznia 2021 r., sygn. akt [...] (art. 153 p.p.s.a.). Oczywiste jest przy tym, że w przypadku obiektywnego braku możliwości przeprowadzenia określonych dowodów, dowody te należy pominąć. Taka okoliczność nie może natomiast stanowić podstawy do umorzenia postępowania odwoławczego. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania składają się: kwota [...] zł tytułem zwrotu wpisu, kwota [...] zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwota [...]zł tytułem wynagrodzenia dla pełnomocnika będącego adwokatem, przyznana na mocy § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Stosowny wniosek został złożony przez organ w odpowiedzi na skargę, zaś skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.