III SA/Kr 886/12

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Szczucinie z dnia 1 marca 2012r. nr V/34/11 w przedmiocie uchwalenia statutów dzielnic stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości UZASADNIENIE wyroku WSA w Krakowie z dnia 11 października 2012r. W dniu 1 marca 2011r. Rada Miejska w Szczucinie podjęła uchwałę Nr V/34/11 w sprawie uchwalenia statutów dzielnic. Uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 1, art. 41 ust. 1 oraz art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142 poz. 1591 z późn. zm.). Pismem z dnia 17 maja 2012r. Wojewoda Małopolski wniósł skargę na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w Szczucinie domagając się stwierdzenia jej nieważności. Organ nadzoru wyjaśnił, iż w wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego oraz dokonanej oceny nadzorczej ustalono, iż zaskarżona uchwała została podjęta bez przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami, a zatem niezgodnie z normą prawną ujętą w przepisie art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Za niewystarczające organ nadzoru uznał poinformowanie mieszkańców Gminy Szczucin o zamiarze utworzenia jednostek pomocniczych, czy też udostępnienie strony internetowej z informacją o zamiarze utworzenia jednostek pomocniczych. Zdaniem Wojewody Małopolskiego zebrane dokumenty przemawiają za stanowiskiem, iż podjęcie zaskarżonej uchwały nie zostało poprzedzone przeprowadzeniem konsultacji z mieszkańcami w rozumieniu art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a co za tym idzie tryb i sposób przeprowadzenia konsultacji nie odpowiadają wymogom tego przepisu, a w szczególności jego wykładni przyjętej w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz przez komentatorów. Organ nadzoru wskazał również, iż w Statucie Miasta i Gminy Szczucin w rozdziale VII w § 55 ust. 1 uchwalono, iż jednostkami pomocniczymi Gminy są sołectwa utworzone przez Radę po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. Podjęcie zatem uchwały w sprawie uchwalenia statutów dzielnic winno być poprzedzone rzeczywistymi konsultacjami z mieszkańcami Gminy i obejmować przedstawienie i omówienie założeń oraz zakresu kompetencji jednostek pomocniczych. Natomiast szeroko zakrojonej akcji informacyjnej, na co wskazuje w pismach Przewodniczący Rady Miejskiej w Szczucinie, nie można, zdaniem skarżącego, utożsamiać z konsultacjami z członkami wspólnoty samorządowej Gminy Szczucin. W związku z powyższym Wojewoda Małopolski uważa, iż zaskarżona uchwała winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego jako niezgodna z obowiązującym porządkiem prawnym. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Szczucinie wniosła o oddalenie skargi. Rada Miejska nie zgodziła się z zarzutem organu nadzoru, iż podjęcie zaskarżonej uchwały nie zostało poprzedzone rzeczywistymi konsultacjami z mieszkańcami. Zdaniem Rady Miejskiej w przedmiotowej sprawie zostało wykonane wszystko co było możliwe. Rada była świadoma konieczności przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami o czym świadczy pismo Przewodniczącego Rady Miejskiej w Szczucinie skierowane do Burmistrza z prośbą o przeprowadzenie konsultacji. Ponadto Rada dysponowała zapewnieniami Burmistrza, że prowadzone konsultacje ze społeczeństwem podczas sporządzania dokumentacji niezbędnej do odzyskania praw miejskich Miasta Szczucin są lub były wystarczające i wyczerpują potrzeby w tym zakresie, czyli podczas zniesienia i tworzenia jednostek pomocniczych Miasta. Rada Miejska w Szczucinie stwierdziła, iż nie wie czemu Burmistrz nie przeprowadził tych konsultacji skoro były one niezbędne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z treścią art. 3 §1 i 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz. 270, zwana dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki przewidziane w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest zatem ocena zaskarżonej uchwały z punktu widzenia jej zgodności z prawem. Zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowała skarga Wojewody Małopolskiego z dnia 17 maja 2012r. wniesiona na podstawie art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej: u.s.g.), a będąca przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie uchwała jest aktem prawa miejscowego. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga Wojewody Małopolskiego została przez Sąd uznana za dopuszczalną, gdyż została wniesiona po upływie terminu 30 dni od doręczenia uchwały Wojewodzie, o którym mowa w art. 91 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 u.s.g. Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miejskiej w Szczucinie w sprawie uchwalenia statutów dzielnic. Uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ust.1, art. 40 ust. 2 pkt 1 i art. 42 cyt. wyżej ustawy o samorządzie gminnym. Art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że "jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy", a art. 5 ust. 3 przewiduje, że "zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej określa statut gminy". Natomiast art.35 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że "organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami". Treść tego przepisu nie pozostawia żadnych wątpliwości, że zaskarżona uchwała powinna była być pojęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której statut miał być uchwalony. Art. 5a ust. 2 u.s.g. przewiduje, że "zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy". Ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów oraz z odpowiedzi na skargę Rady Miejskiej w Szczucinie wynika, że podjęcie zaskarżonej uchwały nie zostało poprzedzone konsultacjami z mieszkańcami przeprowadzonymi w sposób przewidziany w cytowanych powyżej przepisach. Rada Miejska w Szczucinie stwierdziła, iż nie wie dlaczego Burmistrz nie przeprowadził tych konsultacji, skoro były one niezbędne. W aktach znajdują się dokumenty z prawidłowo prowadzonych konsultacji dotyczących podjęcia uchwały w sprawie zmiany statusu miejscowości Szczucin, nie mogą one jednak być uznane za wystarczające do podjęcia także uchwały zaskarżonej. Zaskarżona uchwała dotyczy bowiem całkiem innej sprawy, a mianowicie określenia ustroju utworzonych jednostek pomocniczych, to jest uchwalenia statutów dzielnic. Należy zatem przyjąć, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała w sprawie statutów dzielnic, w ogóle nie została poddana społecznej konsultacji z mieszkańcami. Z wyjaśnień Rady wynika, że informacje na temat planowanej uchwały zostały uprzednio podane do wiadomości mieszkańców za pomocą strony internetowej jednego z radnych. Nie może to być uznane za wystarczające do spełnienia ustawowego wymogu poprzedzenia podjęcia uchwały konsultacjami z mieszkańcami. Projekt tego rodzaju uchwały nie tylko należy podać do publicznej wiadomości, ale konieczne jest przekazanie mieszkańcom terenu, którego uchwała ma dotyczyć adekwatnych wyjaśnień oraz stworzenie realnych możliwości przekazania przez te osoby uwag, a wreszcie – rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń. Za niewystarczające uznać też należy ogólne informowanie mieszkańców o planach stworzenia nowych jednostek pomocniczych przy okazji zebrań wiejskich zwoływanych w innej sprawie (por. A. Szewc, Komentarz do art. 5 a ustawy o samorządzie gminnym", Warszawa 2010). Nie może ulegać wątpliwości, że dla spełnienia wymogu o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym konieczne jest przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego terenu, na którym mają być utworzone jednostki pomocnicze i odnośnie do projektu konkretnej uchwały, która ma być podjęta. Powyższej wady zaskarżonej uchwały nie konwalidują wyjaśnienia Rady, że była ona świadoma konieczności przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami, o czym świadczy pismo Przewodniczącego Rady Miejskiej w Szczucinie skierowane do Burmistrza z prośbą o przeprowadzenie konsultacji oraz że Rada dysponowała zapewnieniami Burmistrza, że prowadzone konsultacje ze społeczeństwem podczas sporządzania dokumentacji niezbędnej do odzyskania praw miejskich Miasta Szczucin są lub były wystarczające i wyczerpują potrzeby w tym zakresie, czyli podczas zniesienia i tworzenia jednostek pomocniczych oraz uchwalania ich statutu. Należy zatem uznać, że zaskarżona uchwała wydana została bez spełnienia wymogu przewidzianego w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wynik konsultacji w sprawie nadania statutu jednostce pomocniczej nie jest wprawdzie wiążący dla rady gminy, ale ich brak należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy podjętej w sprawie uchwalenia statutów jednostki pomocniczej (por. E. Olejniczak-Szałowska, "Konsultacje we wspólnocie samorządowej", Samorząd Terytorialny 1997, nr 1-2, str. 116-117; por. też P. Chmielnicki [w:] Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s.257). Należy zatem uznać, że zaskarżona uchwała wydana została z istotnym naruszeniem prawa, powodującym jej nieważność. Dlatego też orzeczono jak w sentencji, na podstawie art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust.1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.