II GSK 2155/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Czarnik po rozpoznaniu w dniu 26 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku ["A."] Sp. z o.o. w W. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej ["A."] Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 496/20 w sprawie ze skargi ["A."] Sp. z o.o. w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności maklerskiej postanawia: oddalić wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 11 grudnia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 496/20, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej cyt. jako: p.p.s.a.) oddalił skargę ["A."] Sp. z o.o. w W. (dalej: skarżąca, Spółka) na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego (dalej: KNF, Komisja) z [...] grudnia 2019 r. w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności maklerskiej. Spółka zaskarżyła ten wyrok w całości domagając się w skardze kasacyjnej jego uchylenia w całości, stwierdzenia nieważności obu wydanych w sprawie decyzji KNF i umorzenia postępowania; ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a w każdym przypadku zasądzenia kosztów postępowania sądowego. Jednocześnie skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie, a także przeprowadzenie wskazanych w skardze kasacyjnej dowodów. Pismem z 4 czerwca 2021 r. Spółka wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji KNF w całości, bowiem zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W uzasadnieniu wniosku skarżąca, powołując się na art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz orzecznictwo sądów, przywołała podstawy prawne udzielenia ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowym oraz zrelacjonowała przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności maklerskiej. Spółka wskazała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, ponieważ pomimo dopełnienia przez skarżącą wszystkich formalności i aktywnego współdziałania z organem zezwolenie nie zostało jej udzielone. Ponadto skarżąca wskazała, że skutkiem wykonania decyzji będzie całkowita niemożność prowadzenia przez nią działalności gospodarczej polegającej na obrocie instrumentami pochodnymi, dla których instrumentem bazowym są waluty, tj. przyjmowaniu i wykonywaniu zleceń klientów, prowadzeniu rachunków służących rejestracji zmian stanu posiadania klientów, doradzaniu klientom w zakresie inwestowania w instrumenty pochodne, a także inwestowaniu środków własnych. Opisana działalność maklerska stanowi jedyny przedmiot działalności skarżącej, a wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje konieczność zakończenia prowadzenia tej działalności przez Spółkę. W ocenie skarżącej, odwrócenie skutków wykonanej decyzji nie będzie możliwe, a ponadto, po stronie skarżącej powstanie niepowetowana szkoda majątkowa i niemajątkowa związana m.in. z utratą budowanej przez lata renomy przedsiębiorstwa. Do wniosku nie dołączono żadnych dokumentów wskazujących na sytuację finansową Spółki. W odpowiedzi na skargę kasacyjną KNF wniosła o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania, a także oddalenie wszystkich wskazanych w skardze wniosków dowodowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wniosek skarżącej podlegał oddaleniu. Na wstępie należy zauważyć, że po oddaleniu skargi, skarżący, który wniósł skargę kasacyjną, może wystąpić z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07, ONSAiWSA z 2007 r., nr 4, poz. 77). Należy też przypomnieć, że postanowieniem z 18 listopada 2020 r. WSA w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji wskazując, że skarżąca nie uprawdopodobniła, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Na to postanowienie Spółka wniosła zażalenie. Postanowieniem z 22 kwietnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA, sąd drugiej instancji) umorzył postępowanie zażaleniowe wskazując, że przed rozpoznaniem zażalenia WSA oddalił skargę Spółki. NSA stwierdził, że po wydaniu przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji, bezprzedmiotowe jest rozpoznawanie przez ten sąd wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności. W konsekwencji bezprzedmiotowe jest także rozpoznawanie zażalenia na postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonania aktu lub czynności, a postępowanie wszczęte zażaleniem podlega umorzeniu. W piśmie z 4 czerwca 2021 r. skarżąca ponownie wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Istotą instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest możliwość skorzystania przez adresata decyzji z tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla niego wywołać wykonanie takiej decyzji, zanim zostanie ona zbadana przez sąd administracyjny pod kątem jej legalności (np. postanowienie NSA z 14 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1651/19; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest jednak wyjątkiem od zasady wykonywania decyzji ostatecznych. Z tego powodu przesłanki uprawniające do jego zastosowania muszą być interpretowane ściśle. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. przesłankami wstrzymania zaskarżonego aktu są niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym przepisie chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot wyegzekwowanego świadczenia albo przez przywrócenie pierwotnego stanu rzeczy. Natomiast trudne do odwrócenia skutki mogą być zarówno prawne, jak i faktyczne. Rodzaj i zakres wystąpienia tych skutków musi być oceniony na podstawie obowiązującego prawa oraz sytuacji faktycznej, w jakiej znalazła się strona obciążona obowiązkami określonymi w objętej wnioskiem decyzji (por. postanowienie NSA z 17 lipca 2008 r., sygn. akt II GZ 139/08, LEX nr 493849). Jak trafnie wskazała skarżąca w swoim wniosku, warunkiem wstrzymania wykonania aktu jest wykazanie przez stronę związku pomiędzy brakiem wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a., tj. wykazania okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z ugruntowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika bowiem, że obowiązek uprawdopodobnienia wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków spoczywa na wnoszącym o zastosowanie tymczasowej ochrony w postępowaniu sądowym(np. postanowienia NSA: z 3 października 2011 r., sygn. akt I FSK 1427/11; z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I FZ 90/20). Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu (decyzji) w całości lub w części na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. musi odnosić się zatem do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do strony wstrzymanie zaskarżonej decyzji jest zasadne, a wywody zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji powinny zostać połączone z niezbędnym odwołaniem się do dokumentów źródłowych potwierdzających prezentowaną przez stronę w tym zakresie argumentację (por. np. postanowienie NSA z 1 marca 2019 r., sygn. akt I OZ 174/19; z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 856/19). Strona powinna przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej przewidzianej w art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie jest wystarczające złożenie samego wniosku, z przytoczeniem w jego uzasadnieniu lakonicznych okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia czy wręcz samo przytoczenie treści dyspozycji art. 61 § 3 p.p.s.a, bez odniesienia się do okoliczności konkretnej sprawy (np. postanowienie NSA z 17 kwietnia 2020 r., sygn. akt II FZ 102/20). Sąd musi bowiem dysponować wyczerpująco wykazanymi, wiarygodnymi faktami, pozwalającymi na zastosowanie przedmiotowej instytucji, która – co należy podkreślić – stanowi wyjątek od zasady wykonalności zaskarżonych decyzji. Przyjęcie za wiarygodne ogólnikowych twierdzeń stron oznaczałoby w praktyce, że każda osoba fizyczna lub prawna mogłaby skutecznie starać się o wstrzymanie zaskarżonego aktu bez względu na faktyczne okoliczności sprawy (np. postanowienia NSA: z 23 marca 2020 r., sygn. akt II FZ 131/20; z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 882/19). W uzasadnieniu rozpatrywanego wniosku skarżąca trafnie przywołała podstawę prawną i przewidziane w ustawie przesłanki udzielenia ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowym, niemniej – mimo tego – wniosek nie został właściwie uzasadniony, tj. skarżąca nie wykazała, że w sprawie zachodzą przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. Skarżąca nie uprawdopodobniła bowiem we wniosku, że wykonanie decyzji mogłoby narazić ją na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Obecnie rozpoznawany wniosek, podobnie jak wniosek złożony przy skardze, jest ogólny i w żadnej mierze nie obrazuje rzeczywistej sytuacji ekonomicznej i finansowej Spółki. Uzasadnienie wniosku koncentruje się na subiektywnym przeświadczeniu wnioskodawcy, że zaskarżona decyzja KNF jest merytorycznie niesłuszna i narusza prawo, co jednak nie stanowi przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. W związku z tym podkreślenia wymaga, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest dodatkowym, obok skargi, środkiem ochrony przysługującym skarżącemu. Ustawodawca nie wiąże jednak – choćby w najmniejszym stopniu – wystąpienia podstaw udzielenia ochrony tymczasowej z prawdopodobieństwem uwzględnienia skargi na decyzję (por. cytowana uchwała NSA z 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07). Sąd rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie może badać, choćby wstępnie, czy zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą uzasadniającą jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności (por. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2011, s. 435). W związku z tym zawarte we wniosku argumenty dotyczące bezpośrednio zaskarżonej decyzji oraz przekonanie strony o jej niezasadności, nie mogą mieć wpływu na ocenę wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Przytoczone ogólnikowe stwierdzenia o tym, że wykonanie zaskarżonej decyzji wpłynie negatywnie na dalszą możliwość prowadzenia działalności gospodarczej, jak również podważy wiarygodność i wieloletnią renomę Spółki, co może mieć szkodliwe, trudne do odwrócenia skutki i negatywny wpływ na jej działalność w przyszłości nie są wystarczające do uznania, że skarżącej grozi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Odnosząc się do akcentowanych przez skarżącą konsekwencji, jakie może ona ponieść w zakresie utraty wizerunku, a co za tym idzie utraty dotychczasowych i potencjalnych klientów oraz kontrahentów, zauważyć należy, że wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji pozostawałoby bez wpływu na wizerunek skarżącej. Podkreślić bowiem należy, że samo udzielenie ochrony tymczasowej w stosunku do Spółki nie spowoduje zmiany wydanej decyzji z negatywnej na pozytywną. Ponadto należy zauważyć, że skarżąca prowadziła działalność maklerską przez cały czas trwania postępowania administracyjnego w przedmiocie uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności reglamentowanej, dysponuje zatem pełną dokumentacją księgową dotychczas osiąganych zysków, liczby posiadanych klientów i współpracowników oraz rzędu wielkości przyjmowanych i wykonywanych zleceń. A mimo tego wnosząc o udzielenie ochrony tymczasowej i argumentując, że brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji pozbawi Spółkę możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów, nie przedstawia na tę okoliczność żadnych szerszych wyjaśnień, nie załącza żadnej dokumentacji obrazującej wysokość spodziewanej szkody np. w stosunku do dotychczas osiąganych zysków. Dlatego też sąd oceniając te argumenty nie może zająć żadnego stanowiska odnośnie ewentualnej szkody wynikającej z wykonania zaskarżonej decyzji. W ocenie NSA skarżąca nie wykazała, że zaistniały przesłanki uzasadniające zastosowanie wobec niej instytucji przewidzianej w art. 61 § 3 p.p.s.a. Należy też podkreślić, że nie jest rolą sądu poszukiwanie dowodów na poparcie twierdzeń wnioskodawcy, albowiem to na nim spoczywa obowiązek szczególnie wnikliwego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, tak aby przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej (por. postanowienie NSA z 6 marca 2012 r., sygn. akt I OZ 116/12). Wprawdzie przy skardze kasacyjnej (bardzo obszernej) Spółka załączyła m.in. dokumenty finansowe dotyczące prowadzonej działalności gospodarczej, ale są to w większości dokumenty historyczne (z 2010 i 2012 r.) oraz prognozy obrazujące jaka byłaby kondycja finansowa Spółki, gdyby uzyskała przedmiotowe zezwolenie, a zatem nie są one miarodajne dla oceny aktualnej sytuacji ekonomicznej skarżącej w kontekście spełnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. W tej sytuacji, wobec niewykazania przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji podlegał oddaleniu jako nieuzasadniony. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 165 oraz art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.