II SAB/Bk 108/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 października 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. W. na bezczynność Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. do załatwienia wniosku M. W. z dnia [...] sierpnia 2021 r. w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. na rzecz M. W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE W dniu [...] sierpnia 2021 r. na adres poczty elektronicznej Urzędu Gminy w Z. ([...]) wpłynął wniosek o przesłanie decyzji wydanych w 2017 r. na podstawie art. 61 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Wniosek został podpisany "M. W.". W piśmie przesłanym [...] sierpnia 2021 r. drogą elektroniczną Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. poinformował wnioskodawcę o braku umocowania do realizacji prośby. W dniu [...] września 2021 r. w urzędzie pocztowym została nadana skarga na bezczynność Kierownika GOPS w Z. wniesiona przez M. W., reprezentowaną przez radcę prawnego D. G. Skarżąca, wskazując na niezałatwienie jej wniosku z [...] sierpnia 2021 r. o udzielenie informacji publicznej, wniosła: - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a. - o zobowiązanie organu do udzielenia informacji w żądanym zakresie i formie w terminie 14 dni; - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. - o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; - na podstawie art. 119 § 1 pkt 4 P.p.s.a. - o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; - na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. - o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Nie zgodziła się ze stanowiskiem organu. W ocenie skarżącej, istnieje podstawa prawna umożliwiająca przesłanie żądanych danych. Podstawa ta wynika z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" tiret pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej, w którym dane publiczne w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, stanowi informację publiczną. Wskazała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I OSK 1/20, w którym sformułowano pogląd, iż decyzja zawierająca treść oświadczenia woli, utrwalona i podpisana przez funkcjonariusza publicznego traci indywidualny charakter przez usunięcie z niej danych chronionych oraz zawiera informację o sposobie działania organu administracji, a także treści i formie podejmowanych przez organ rozstrzygnięć. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wywiódł, że wniosek z [...] sierpnia 2021 r. został przekazany Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Z. jako zajmującemu się realizacją ustawy o pomocy społecznej. Udzielona przez Kierownika GOPS odpowiedź była zgodna z art. 100 ust. 1 tej ustawy, w tym uwzględniała dobro osób korzystających z pomocy społecznej i ochronę ich dóbr osobistych. Organ zinterpretował wniosek jako żądanie udostępnienia wszystkich decyzji wydanych w roku 2017 na podstawie art. 61 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, które nie ma umocowania prawnego. Zdaniem organu, nie doszło do bezczynności, gdyż odpowiedzi udzielono [...] sierpnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu. Złożony 11 sierpnia 2021 r. wniosek o przesłanie decyzji wydanych przez organ w roku 2017 na podstawie art. 61 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej nie wskazywał expressis verbis na ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.), dalej: u.d.i.p., jako podstawę prawną żądania. W skardze na bezczynność zarzucono z kolei, że wniosek nie został załatwiony w trybie przepisów tej ustawy, choć były ku temu podstawy prawne. Należy wskazać, że wpłynięcie do organu wniosku o treści niewskazującej w jakim trybie żądanie jest kierowane powinno spowodować niezwłoczne wezwanie wnioskodawcy do sprecyzowania podstawy prawnej żądania. W sprawie niniejszej organ tego nie uczynił uniemożliwiając wskazanie stronie tej podstawy oraz pozbawiając się możliwości prawidłowego procedowania wniosku, narażając na arbitralne jego zakwalifikowanie i błędne załatwienie. Wezwania o sprecyzowanie podstawy żądania, gdy we wniosku nie została określona a budzi wątpliwości organu, nie można zaniechać. Obowiązek jego skierowania należy wyprowadzić z zasady legalizmu i praworządności (zgodnie z art. 7 Konstytucji RP – organy działają na podstawie i w granicach prawa). Podjęcie próby wyjaśnienia woli strony powinno być standardem dobrej praktyki administracyjnej. Niezależnie od powyższego, zdaniem sądu, sposób sformułowania wniosku z [...] sierpnia 2021 r. uprawniał do przyjęcia, że jest on skierowany w trybie dostępu do informacji publicznej. Taką informacją jest bowiem każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a więc też organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Skoro żądanie z [...] sierpnia 2021 r. dotyczyło udostępnienia wszystkich decyzji administracyjnych wydanych w 2017 r. na podstawie art. 61 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, to nietrudno było wyprowadzić wniosek (mimo niewskazania trybu wystąpienia z żądaniem), iż dotyczy władczej działalności organu administracji publicznej a więc dotyczy informacji o sprawach publicznych w wyżej wskazanym rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Trafnie też skarżący wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. A jeśli tak, to organ powinien był te normy uwzględnić i jeśli nie zakwalifikować wniosku od razu jako żądania udostępnienia informacji publicznej, to co najmniej wezwać stronę do wyjaśnienia czy tak, czy też inaczej, należy żądanie kwalifikować. Niewątpliwie bowiem istniała podstawa do wskazanej kwalifikacji, gdyż wniosek dotyczy zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 10 u.d.i.p., informacja publiczna podlega udostępnieniu na wniosek. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż dwa miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). W sprawie niniejszej organ nie tylko nie wezwał wnioskodawcy do sprecyzowania podstawy żądania (jeśli miał wątpliwości w tym zakresie), ale też – mimo wystąpienia szeregu okoliczności uzasadniających potraktowanie wniosku jako złożonego w trybie przepisów u.d.i.p. – nie załatwił wniosku w trybie tej ustawy (bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni), jak też nie poinformował o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym niż dwa miesiące od dnia złożenia wniosku, ewentualnie o nieudostępnieniu informacji i z jakich powodów. Zdaniem sądu, nie stanowi należytego załatwienia wniosku z [...] sierpnia 2021r. pismo informacyjne Kierownika GOPS o braku podstawy prawnej do udzielenia informacji. Przede wszystkim dlatego, że – choć pismo wystosowano niezwłocznie – nie jest ono adekwatne do treści wniosku, bowiem nie zostało poprzedzone wyjaśnieniem podstawy prawnej żądania. W dalszej kolejności, błędnie pominięto tryb dostępu do informacji publicznej w ogóle nie rozważając treści wniosku w tym kontekście. Ogólne sformułowanie o braku umocowania prawnego do załatwienia prośby nie załatwia wniosku we właściwym trybie, nie wyjaśnia powodów zaniechania organu, nie umożliwia stronie ustosunkowania się do argumentacji organu. Przesądza to o pozostawaniu organu w bezczynności. Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić przez dokonanie czynności materialno-technicznej udzielenia informacji lub przez wydanie decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia. W przypadku, gdy podmiot zobowiązany nie dysponuje informacją publiczną, wystarczające jest poinformowanie o tym wnioskodawcy, bowiem udostępnienie informacji publicznej jest obowiązkiem tylko odnośnie danych, w których posiadaniu zobowiązany się znajduje (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej polega więc na tym, że nie podejmuje on czynności materialno-technicznej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji (vide np. wyrok w sprawie II SAB/Łd 259/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Bezczynność podmiotu zobowiązanego do rozpoznania wniosku ma miejsce także wówczas, gdy organ w terminach wskazanych w art. 13 ust. 1 w związku z ust. 2 u.d.i.p., nie komunikuje stronie w żaden sposób, jak zakwalifikował żądanie, jak zamierza w stosunku do niego procedować oraz tego, co strona powinna uzupełnić, wyjaśnić i wskazać, aby nadać wnioskowi prawidłowy bieg, ewentualnie (gdy powziął wątpliwości) nie wzywa strony do określenia trybu czy podstawy prawnej wystąpienia z wnioskiem (vide wyrok w sprawie II SAB/Bk 33/19). Z sytuacją niezałatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Organ nie poinformował o powodach swojego zaniechania w sposób wyczerpujący, wystosował lakoniczne w swej treści pismo o braku umocowania, nie wyjaśnił dlaczego informacja publiczna nie może być udostępniona, co jest tego powodem. Dlatego należało orzec na podstawie art. 149 §1 pkt 1 P.p.s.a. i zobowiązać organ do załatwienia wniosku w trybie przepisów o dostępie do informacji publicznej w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., które to rozstrzygnięcie zawiera punkt 1 wyroku. W punkcie 2 wyroku sąd stwierdził na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności, jednakże (w punkcie 3) nie zakwalifikował tej bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Zdaniem sądu, brak kwalifikowanego charakteru bezczynności wynika z podjętej przez organ próby odpowiedzi na wniosek, udzielenia tej odpowiedzi niezwłocznie (choć nieadekwatnej). Widoczny jest raczej brak należytej staranności bądź wystarczającej wiedzy organu a nie zła wola czy celowe zaniechanie. Powołanie się w odpowiedzi na skargę na przepis art. 100 ustawy o pomocy społecznej i zamiar ochrony dóbr osobistych stron postępowania, mające sprzeciwiać się udostępnieniu decyzji, przekonuje o niedostatecznej wiedzy organu i jego przeświadczeniu o prawidłowym załatwieniu wniosku, a nie o zamiarze nieudzielenia odpowiedzi we właściwym trybie. Wyklucza to, w ocenie sądu, przypisanie organowi bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi (100 zł) i wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł), sąd orzekł w punkcie 4 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Brak jest podstaw prawnych do orzekania o kosztach należnych organowi, o co wnosił w odpowiedzi na skargę. Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a.