II OSK 2438/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz /spr./ Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 17 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. S. i A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 302/11 w sprawie ze skargi I. S. i A. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE II OSK 2438 / 11 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. S. i A. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r., utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2010 r., którą to decyzją odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) nakazano I. i A. S. rozbiórkę realizowanego budynku gospodarczego, usytuowanego na działce nr [-A-], położonej przy ul. [...] w L., przy granicy z działką nr [-B-]. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. Rozpatrując wniosek I. S. i A. S., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2010 r. na podstawie art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 i art. 156 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. Wskazując na materialnoprawną podstawę decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r.- art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego oraz ust. 2 tego przepisu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że przedmiotowa budowa była niezgodna z przepisami dotyczącymi warunków technicznych oraz z planem zagospodarowania przestrzennego dla terenu gdzie obiekt usytuowano. Z kontroli przeprowadzonej w dniu 22 kwietnia 2009 r. wynikało, że na działce inwestorów zlokalizowany został budynek mieszkalny z dwoma garażami. W narożniku działki od strony południowej, na granicy z działką nr [-B-] inwestor rozpoczął budowę budynku gospodarczego o wymiarach 3,70 x 6,20 bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wykonano fundament betonowy oraz ściany z bloczków gazobetonowych do wysokości sześciu warstw pustaków. W zgłoszeniu, które w dniu 25 lipca 2008r. wpłynęło do Urzędu Miasta Lublin Wydział Architektury, Budownictwa i Urbanistyki inwestor wskazał na zamiar przystąpienia do wykonania, na nieruchomości stanowiącej jego własność tj. na działce nr ewid. gruntu [-A-], robót polegających na: "budowie budynku gospodarczego 6 mb długość - szerokość 3,70mb, dach płaski jednospadowy na moją działkę, wysokość budynku od sąsiada 3m a od podwórka 2,50m" zaś jako termin rozpoczęcia robót wskazał datę 22 sierpnia 2008r. Organ ustalił, że budowę fundamentów spornego budynku gospodarczego zakończono w 2002 r. Fakt ten wynika zarówno z oświadczenia M. S. (notatka służbowa z dnia 3 sierpnia 2009 r.) jak również z mapy inwentaryzacji budynku mieszkalnego w L. ul. [...], wykonanej przez [...] w dniu 10 września 2002 r., na której uwidoczniono sporną inwestycję. Z adnotacji Urzędu Miejskiego w Lublinie- Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej zamieszczonej na wskazanej mapie inwentaryzacyjnej wynika, że "wyeksponowane na niniejszej mapie obiekty zostały zinwentaryzowane, a dokumenty powstałe w wyniku inwentaryzacji przyjęto do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 16 września 2002 r. zaewidencjonowanego pod numerem [...]". Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził też, iż usytuowanie spornego budynku gospodarczego w granicy z działką nr [-B-] narusza przepisy § 12 ust. 1 pkt 2 r Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.- zwanego dalej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.). Jak zauważył organ, postanowieniem z dnia [...] września 2008 r., Prezydent Miasta Lublina odmówił A. S. udzielenia zgody na odstępstwo w zakresie warunków technicznych wynikających z wymogów § 12 ust. 1 pkt 2 cyt. rozporządzenia celem umożliwienia usytuowania budynku gospodarczego ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych na działce nr [-A-] przy ul. [...] w L., bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką nr [-B-]. Konkludując organ nadzoru wskazał, że sporny budynek gospodarczy jest zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, a wobec tego, że narusza przepisy § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., brak było podstaw prawnych do zalegalizowania samowoli budowlanej, w związku z tym nakaz rozbiórki budynku gospodarczego był uzasadniony i zgodny z prawem. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, I. S. i A. S. zakwestionowali ustalenie, iż budowę budynku gospodarczego rozpoczęto przed 2002 r. Wskazali, iż starając się o pozwolenie na budowę mieszkania, przedstawili projekt przewidujący dwa garaże zespolone z budynkiem głównym. Budynek główny został pobudowany z jednym garażem, zaś pod drugi garaż zalano tylko fundament, a budowy garażu nie zrealizowano. Ściana fundamentu na granicy była wykorzystana jako fundament płotu, a pozostałe ściany na działce, jako utwardzenie działki. Fundament ten wykorzystano do budowy budynku gospodarczego. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję własną, ponawiając argumentację w niej zawartą. Skargę na powyższą decyzję złożyli I. S. i A. S., wnosząc o jej uchylenie. Skarżący ponownie uznali, że twierdzenie organu nadzoru, iż budowa budynku gospodarczego jest kontynuacją budowy garażu od 2002 r. jest całkowicie bezpodstawne i błędne. Nadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględnił swojej decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r., którą stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Lublina i Wojewody Lubelskiego o złożeniu sprzeciwu do dokonanego zgłoszenia. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji przedmiotowa budowa z mocy art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego wymagała dokonania zgłoszenia, gdyż powierzchnia zabudowy obiektu wynosiła 22,94 m2 (3,70 x 6,20 m). Inwestor w dniu 25 lipca 2008 r. dokonał zgłoszenia robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego, wskazując jako termin rozpoczęcia budowy datę 22 sierpnia 2008 r. Z dokonanych jednak przez organ ustaleń wynikało, że budowę fundamentów spornego budynku gospodarczego, wykonano wcześniej, bo przed dokonaniem zgłoszenia tj. w 2002 r. Tak więc, inwestor rozpoczynając roboty budowlane dotyczące budynku gospodarczego w 2002 r., nie posiadał zgłoszenia, które wpłynęło dopiero w dniu 25 lipca 2008 r. Ponadto, usytuowanie spornego budynku gospodarczego w granicy z działką nr [-B-] narusza przepisy § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. W tym zakresie Sąd wskazał również na wymienione powyżej postanowienie Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] września 2008 r., którym odmówiono udzielenia zgody na odstępstwo w zakresie warunków technicznych wynikających z wymogów § 12 ust. 1 pkt 2 cyt. rozporządzenia. Sąd pierwszej instancji podzielił dokonane przez organ ustalenie i wnioski, że sporny budynek gospodarczy narusza przepisy § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Brak było, zatem podstaw prawnych do zalegalizowania przedmiotowej, samowoli budowlanej, a w związku z tym nakaz rozbiórki budynku gospodarczego był uzasadniony i zgodny z prawem. Tym samym zdaniem Sądu prawidłowo organ ustalił, iż kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie jest obarczona żadną z wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Nadto Sąd stwierdził, iż bez znaczenia dla prawidłowości podjętego przez organ nadzoru rozstrzygnięcia, jest okoliczność, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] listopada 2008 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] września 2008 r. zgłaszającej sprzeciw, w związku ze zgłoszeniem dokonanym w dniu 25 lipca 2008 r., na wykonanie robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego. Zważywszy na powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) skargę jako nieuzasadnioną oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli I. S. i A. S., zaskarżając go w całości, iż zarzucając mu naruszenie: - przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, art. 133 § 1 p.p.s.a. z powodu nie wzięcia pod uwagę wszystkich dowodów, faktów i twierdzeń stron na podstawie akt sprawy, w szczególności faktu, że budowa budynku gospodarczego rozpoczęła się po upływie 30 dni po zgłoszeniu robót budowlanych, czyli 25 lipca 2008 roku, a nadto z powodu stwierdzenia, że bez znaczenia jest okoliczność, że decyzją z dnia [...] grudnia 2010 roku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Wojewody Lubelskiego i Prezydenta Miasta Lublina i nie wyjaśnienie tego w uzasadnieniu wyroku, art. 141 § 4 p.p.s.a., - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię art. 2, art. 21 § 1 Konstytucji RP i art. 1 Protokołu dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w związku z art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego i § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez uznanie, że strony pobudowały budynek gospodarczy bez zgłoszenia i z naruszeniem przepisów (z jednej strony) oraz przy stwierdzeniu, że decyzja GINB z [...] grudnia 2010 r. o stwierdzeniu nieważności organów administracji publicznej I i II instancji jest bez znaczenia w sytuacji, gdy decyzja ta otwiera stronom drogę do odszkodowania z mocy art. 4171 § 2 k.c. Wskazując na powyższe zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że w skarżonym wyroku wadliwie przyjęto, że skarżący rozpoczęli budowę budynku gospodarczego w 2002 r. W 2002 r. zostały legalnie wybudowane fundamenty. Realizując przedmiotową inwestycję w 2008 r. musiano wybudować nowe fundamenty pod budynek gospodarczy w miejscu fundamentów poprzednio istniejących. Skarżący po zbudowaniu w 2002 r. fundamentów pod garaż odstąpili od jego budowy w tym miejscu i przez 6 lat wykorzystywali je jako fundament pod płot i utwardzenie placu. Obiekt objęty nakazem rozbiórki został zrealizowany w oparciu o dokonane zgłoszenie, a tym samym zarzuty przedstawione we wniesionej kasacji uznać należało za zasadne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 p.p.s.a i nie dostrzegając przy tym, przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, podkreślić należy, iż kontrolowane w niniejszej sprawie postępowanie administracyjnej toczyło się w tzw. trybie nieważnościowym. W postępowaniu tym, co zresztą szeroko opisywał Sąd pierwszej instancji, ocenie podlega kwestia, czy w odniesieniu do określonej decyzji zaistniała wada, o jakiej mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Kwestia ta została pominięta przez autora kasacji, który szczególnie w aspekcie zarzucanych naruszeń przepisów prawa materialnego w żaden sposób nie łączy kontrolowanego postępowania z tym właśnie trybem, zaś swoją argumentację nawiązywał do rozstrzygnięcia podjętego w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Przechodząc do oceny zasadności zarzutów dotyczących naruszenia skarżonym wyrokiem art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy. Z przepisu tego wynika, że sąd rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu, nie dokonując samodzielnych ustaleń faktycznych. Do naruszenia tego przepisu mogło więc by dojść, gdyby Sąd pominął dokonane w sprawie ustalenia, czy też dokonał własnych ustaleń faktycznych. Na takie okoliczności skarga kasacyjna jednak nie wskazuje, co oznacza, że zarzut naruszenia tego przepisu jest nietrafny. Stwierdzić też trzeba, iż skarżony wyroku zawiera wszystkie wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy, a tym samym naruszenia i tej normy nie można uznać za zasadne. Istotną kwestią, która przesądziła o zasadności oparcia badanej w trybie nieważnościowym decyzji na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego był fakt, iż zrealizowane prace wykonane zostały z naruszeniem § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. i to mimo tego, że postanowieniem Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] września 2008 r. odmówiono inwestorowi udzielenia zgody na odstępstwo w powyższym zakresie. Stwierdzić trzeba, iż fakt, uzyskania przez inwestora czy to pozwolenia na budowę, czy też dokonania zgłoszenia nie zwalnia tegoż inwestora od obowiązku realizacji obiektu zgodnie z przepisami prawa. Wprawdzie zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza, co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane bez wymaganego zgłoszenia, jednakże do takich sytuacji nie należą te, gdy inwestor dokonuje zgłoszenia robót, których realizacja powoduje naruszenie norm prawnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 108/04, ONSAiWSA z 2004 r., nr 1, poz. 26). Taki przypadek wystąpił w okolicznościach niniejszej sprawy i nie można przyjąć, aby sam fakt dokonania zgłoszenia w warunkach rozpoznawanej sprawy stanowił podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę. Sytuacja bowiem, w której inwestor co prawda dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania budynku, ale realizował go w sposób sprzeczny z przepisami techniczno- budowlanymi, dodatkowo mając tego świadomość ze względu na treść postanowienia Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] lipca 2008 r., a także z uwagi na brak możliwości- zalegalizowania zrealizowanego obiektu budowlanego, świadczy, że celem inwestora było obejście przepisów prawa dotyczących warunków technicznych. Sytuacja, w której nałożono na inwestora obowiązek rozebrania tak wybudowanego budynku z uwagi na wagę stwierdzonych uchybień, wyklucza zatem możliwość uznania, iż w sprawie miał miejsce przypadek "rażącego naruszenia prawa". Z tego też względu zaskarżone rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji nie narusza norm art. 2, art. 21 Konstytucji RP i art. 1 Protokołu dodatkowego do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w związku z art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego i § 12 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia, co czyniło rozpoznawany zarzut bezzasadnym. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.