II OSK 1163/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia WSA del. Jerzy Siegień Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 24 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 10/11 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 10/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, po rozpatrzeniu odwołania M. K. od decyzji z dnia [...] września 2010 r. Wójta Gminy Janowiec Kościelny, który po ponownym rozpatrzeniu sprawy ustalił warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie płyty gnojowej i pięciu zbiorników na gnojówkę na działkach nr A i B w miejscowości Kownatki Falęcino, obręb geodezyjny Krusze Kownatki, gm. Janowiec Kościelny, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji będącą przedmiotem odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał się na następujący stan faktyczny sprawy: W dniu 18 marca 2010 r. do Urzędu Gminy w Janowcu Kościelnym wpłynął wniosek A. i R. G. o ustalenie warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. Inwestor wskazał, że posiada gospodarstwo rolne o pow. 67,17 ha, zaś aktualna obsada inwentarza żywego wynosi - 58 DJP. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2010 r. (znak: [...]) Wójt Gminy Janowiec Kościelny ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji podano, że planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia przesłanki, określone wart. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej jako "u.p.z.p."). Z uwagi na to, że powierzchnia gospodarstwa rolnego, związanego z projektowanymi obiektami wynosi 67,17 ha i przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie Janowiec Kościelny (która wynosi 17,45 ha), w sprawie ma zastosowanie przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Od wymienionej decyzji organu I instancji odwołanie wniósł M. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie w pierwszej kolejności ustosunkowało się do zarzutu odwołania, dotyczącego nieuwzględnienia wniosku M.K. o zawieszenie postępowania. Organ odwoławczy przypomniał, że na działkach nr B i A w miejscowości Kownatki - Falęcino wybudowano pięć zbiorników na gnojówkę o pojemności 24 m³ każdy oraz płytę obornikową o powierzchni użytkowej 150 m². Nie zgodził się jednak ze stanowiskiem pełnomocnika odwołującego się, iż rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego w kwestii legalności tej inwestycji stanowi kwestię prejudycjalną w postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych, organ II instancji stwierdził, iż zrealizowanie inwestycji, objętej wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, nie uprawnia do umorzenia postępowania, jako bezprzedmiotowego. Obowiązkiem organu jest wniosek rozpatrzyć merytorycznie przez ustalenie żądanych warunków lub odmowę ich ustalenia. W obecnym stanie prawnym istnieje bowiem możliwość ustalenia warunków zabudowy również po wybudowaniu (samowolnym) obiektu budowlanego a nawet po wszczęciu postępowania rozbiórkowego. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji spełnia wymogi stawiane przez z art. 54 w związku z art. 64 u.p.z.p. i zawiera: 1) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych, 2) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie stwierdziło, że organ I instancji wydał decyzję o warunkach zabudowy po uzyskaniu uzgodnień, wymaganych przepisami odrębnymi. W toku postępowania uzyskano uzgodnienie z: Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska (postanowienie z dnia [...] czerwca 2009r.), Starostą Nidzickim (postanowienie z dnia [...] maja 2010r.), Marszałkiem Województwa Warmińsko - Mazurskiego (postanowienie z dnia [...] maja 2010r.). Odnośnie postanowienia Starosty Nidzickiego, organ odwoławczy stwierdził, że z urzędu jest mu wiadomym, iż postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie umorzyło postępowanie zażaleniowe. W jego ocenie, organ pierwszej instancji winien wydać decyzję po otrzymaniu w/w postanowienia. Jednak uchybienie to na etapie postępowania odwoławczego nie mogło skutkować wydaniem decyzji kasacyjnej. Co do postanowienia wydanego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, to z akt sprawy wynika, iż takie postanowienie zostało wydane w dniu [...] czerwca 2009 r., nie zostało na nie złożone zażalenie do organu wyższego stopnia. Po uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji przez Kolegium, w toku ponownego rozpatrywania sprawy organ ponownie wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji. Pismem z dnia 4 czerwca 2010 r. poinformowano, iż organ współdziałający nie zajmie stanowiska w terminie 21 dni a tym samym projekt decyzji należy uznać za uzgodniony. Skoro zatem w toku ponownego rozpatrywania sprawy nastąpiło milczące uzgodnienie, to organ odwoławczy nie ma podstaw do stwierdzenia, iż brak jest uzgodnienia, gdyż w niniejszej sprawie organ współdziałający już wydał postanowienie uzgadniające, które stało się ostateczne. Powtórne uzgodnienie nie było konieczne, ponieważ nie uległy istotnej zmianie ustalenia w projekcie decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto organ II instancji stwierdził, że wydanie przez organ współdziałający postanowienia w przedmiocie uzgodnienia, w trybie art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., jest wyrażeniem stanowiska, co do wszystkich form ochrony przyrody ustalonych na danym obszarze, a treść tego postanowienia jest wiążąca dla organów do chwili, kiedy pozostaje ono w obrocie prawnym. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie organ pierwszej instancji nie miał podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy, dla zamierzenia, które określone zostało we wniosku strony, ponieważ zostały spełnione przesłanki, określone w art. 61 u.p.z.p., z wyłączeniem warunku, określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czyli z tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa". Organ zauważył, że decyzja organu I instancji dotyczy inwestycji uzupełniającej funkcję działek, dotyczy bowiem obiektów związanych z prowadzoną produkcją rolną w istniejącej zabudowie zagrodowej, a powierzchnia gospodarstwa rolnego, związanego z wnioskowaną zabudową wynosi 67,17 ha i przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie Janowiec Kościelny, która wynosi 17,45 ha. Zatem w sprawie ma zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. W przedmiotowej sprawie pozostałe przesłanki określone wart. 61 ust. 1 pkt 2-5 cyt. ustawy zostały spełnione. Organ wskazał, iż w celu ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji została przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (załącznik nr 2 a do omawianej decyzji), która została opracowana zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Przy czym, zważywszy na zastosowanie w sprawie, art. 61 ust. 4 u.p.z.p., analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ma ograniczony zakres ponieważ jej celem jest wykazanie, że planowana inwestycja spełnia przesłanki określone wart. 61 ust. 1 pkt 2 - 5 u.p.z.p. Odnosząc się do zarzutów odwołania, dotyczących uciążliwości planowanej inwestycji, organ II instancji wskazał, że organ pierwszej instancji podał, iż w sprawach nieustalonych w decyzji mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz przepisy Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132 poz. 877 ze zm.). Oznacza to, że w kolejnym postępowaniu, organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę, będzie badał odległości od działek sąsiednich wnioskowanych obiektów. Również w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę organ będzie oceniał, czy planowane obiekty spełniają podstawowe wymagania dotyczące odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie pełnomocnik M. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ II instancji nie wyjaśnił dlaczego przesądzenie o legalności bądź nielegalności inwestycji nie stanowi kwestii prejudycjalnej. Podtrzymał on swoje dotychczasowe stanowisko, że kwestia ta jest zagadnieniem wstępnym w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do stawianych w skardze zarzutów stwierdziło, iż są one bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku z dnia 24 lutego 2011 r. uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wskazał, iż w myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w przypadku braku planu miejscowego, zmiana sposobu użytkowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Wymóg wydania takiej decyzji zachodzi również w razie zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę. Wynika to z treści art. 59 ust. 2 tej ustawy. Pozytywne przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy zostały określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Sąd I instancji wskazał, iż w przypadku spełnienia określonych w/w przepisem warunków organ nie może nie uwzględnić wniosku inwestora, ustawodawca bowiem w art. 56 u.p.z.p. (który na mocy art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ma odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy) zastrzegł, że właściwy organ, nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Spełnienie pierwszego z warunków, wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy, nie jest jednak wymagane do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego, związanego z tą zabudową, przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Sąd I instancji wskazał, iż jak wynika z ustaleń organów orzekających w sprawie rodzaj zabudowy i wielkość gospodarstwa rolnego należącego do inwestora uzasadniała, zgodnie z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., odstąpienie od zasady dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy. Sąd I instancji uznał, w świetle ustaleń dotyczących wielkości gospodarstwa inwestora w stosunku do średniej wielkości gospodarstwa rolnego w gminie Janowiec Kościelny, że organ odwoławczy prawidłowo podzielił stanowisko organu I instancji, iż w rozpoznawanej sprawie koniecznym było ustalenie jedynie przesłanek określonych w art. 61 ust.1 pkt 2- 5 u.p.z.p. Jak wynika z akt administracyjnych, a w szczególności z przeprowadzonej analizy funkcji i cech zabudowy, warunki te w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione. Sąd I instancji wskazał, iż analiza ta nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U Nr 164, poz. 1588). Wobec spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. organ nie mógł więc odmówić ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Sąd I instancji uznał, że chybiony jest zarzut skarżącego, iż decyzja nie mogła być wydana z uwagi na to, że inwestycja została już zrealizowana i to w innym kształcie, aniżeli określa to zaskarżona decyzja. Sąd I instancji zaznaczył, iż w następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2007 r. w sprawie P 37/06 (Dz.U. Nr 246, poz.1844), dopuszcza się możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu, na którym znajduje się wybudowany już samowolnie obiekt budowlany w celu ewentualnej legalizacji samowoli budowlanej. Decyzja taka nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora, a zawarte w niej rozstrzygnięcie informuje jedynie o możliwości zagospodarowania terenu w sposób wskazany we wniosku. Z tych względów Sąd I instancji uznał za bezzasadny zarzut skarżącego, iż organy orzekające w sprawie nie wzięły pod uwagę tego, jaki faktycznie obiekt został wybudowany przez inwestora. Sąd I instancji wskazał, że ta kwestia nie ma znaczenia w rozpatrywanej sprawie, bowiem organ ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w postępowaniu wszczętym na wniosek strony. Wniosek ten zainicjował postępowanie administracyjne, w którym organ nie mógł modyfikować żądania strony i rozstrzygać co do inwestycji, która nie była we wniosku wymieniona. Nie mógł też dokonywać ustaleń, czy i jaki obiekt faktycznie został wybudowany, bo to – jak również weryfikacja, czy jest on zgodny z decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu - należy do organ nadzoru budowlanego. Z tego też powodu Sąd I instancji nie podzielił poglądu, iż rozstrzygnięcie przez organ nadzoru budowlanego kwestii legalności inwestycji zrealizowanej przez uczestnika postępowania jest zagadnieniem wstępnym, uzasadniającym zawieszenie postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ocenie Sądu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie prawidłowo uznało, że w niniejszej sprawie nie wystąpiło zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że zagadnienie wstępne ma charakter materialnoprawny, co oznacza, że zawieszenie postępowania administracyjnego z tej przyczyny wymaga ustalenia konkretnego przepisu prawa materialnego, który uzależniałby wydanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie od rozstrzygnięcia innej sprawy. Sąd I instancji podkreślił, iż w rozpoznawanej sprawie nie istnieje rzeczywisty związek przyczynowy pomiędzy załatwieniem sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy a ostatecznym zakończeniem sprawy toczącej się przed powiatowym organem nadzoru budowlanego w przedmiocie samowoli budowlanej. Do rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest bowiem niezbędne uprzednie rozstrzygnięcie sprawy w sprawie samowoli budowlanej. Przeciwnie, to wydanie decyzji w sprawie legalizacji samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych zależy od wyniku niniejszego postępowania. Sąd I instancji wskazał, że ewentualna legalizacja jest bowiem możliwa tylko wówczas, jeżeli inwestycja jest zgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - z decyzją ustalającą warunki zabudowy. W związku z tym Sąd I instancji nie podzielił zarzutu zawartego w punkcie 1 skargi. Bezzasadny w ocenie Sądu I instancji jest także zarzut, podniesiony w punkcie 2 skargi, a dotyczący naruszenia art. 106 § 1 k.p.a. poprzez uznanie braku uprawnień skarżącego do występowania w charakterze strony w postępowaniu uzgodnieniowym. W myśl art. 53 ust. 4 i 5 u.p.z.p., który ma zastosowanie w niniejszej sprawie, z mocy art. 64 ust. 1 tej ustawy, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzyskaniu wymaganych uzgodnień, dokonanych w trybie art. 106 k.p.a. Zajęcie stanowiska przez organy wymienione w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. wiąże organ prowadzący postępowanie. Postępowanie uzgodnieniowe ma charakter incydentalny i jest ściśle powiązane z postępowaniem głównym. Organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy ma obowiązek powiadomić strony o wystąpieniu do właściwego organu w celu dokonania uzgodnienia w trybie art. 106 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji nie może jednak ingerować w przebieg postępowania uzgodnieniowego i dokonywać odmiennej oceny statusu strony, aniżeli organ prowadzący postępowanie uzgodnieniowe. Postępowanie uzgodnieniowe kończy się bowiem wydaniem postanowienia, które podlega zaskarżeniu na zasadach określonych w art. 53 ust. 5 u.p.z.p., a ostateczne postanowienie wydane w tymże postępowaniu jest wiążące dla organu prowadzacego postępowanie główne. W rozpoznawanej sprawie ocenie podlegała więc jedynie okoliczność, czy organ prowadzący postępowanie główne wydał decyzję po uprzednim uzyskaniu wymaganych uzgodnień. Jak wynika z akt sprawy, projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji został uzgodniony z Dyrektorem zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych, działającym z upoważnienia Marszałka Województwa Warmińsko- Mazurskiego, Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Olsztynie i Starostą Nidzickim. Skuteczność tego ostatniego uzgodnienia była kwestionowana przez skarżącego, ponieważ w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji było ono nieostateczne. Istotnie, " jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, wydanie decyzji przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie w przedmiocie zajęcia stanowiska, narusza przepis art. 106 § 1 k.p.a." (OPS 8/98, ONSA 1999, nr 1, poz. 7). Sąd I instancji wskazał, iż należy wziąć pod uwagę, że w dniu orzekania przez organ odwoławczy, który rozpatruje sprawę po raz wtóry merytorycznie, postanowienie to już uzyskało walor ostateczności. Skoro w dniu orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie postanowienie Starosty Nidzickiego z dnia [...] maja 2010r. było ostateczne, to organ ten, rozstrzygając sprawę co do istoty, zasadnie uznał, iż została spełniona przesłanka, określona w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Sąd I instancji zaznaczył, że organ II instancji rozstrzyga sprawę według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu orzekania. W dniu orzekania przez organ II instancji postanowienie organu właściwego w zakresie ochrony gruntów rolnych było już ostateczne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie orzekające co do meritum dysponowało więc wszystkimi wymaganymi uzgodnieniami. Wyniku tegoż uzgodnienia sąd administracyjny nie może kontrolować w postępowaniu ze skargi na decyzję o warunkach zabudowy, ponieważ uzgodnienie jest przedmiotem odrębnego tzw. wpadkowego postępowania. (niepublikowany wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009r. II OSK 13/08). Sąd I instancji nie podzielił natomiast stanowiska organu odwoławczego o braku potrzeby uzgadniania przedmiotowej inwestycji ze Starostą Nidzickim. Wskazał, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U z 2004r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) ochrona gruntów rolnych polega na ograniczeniu przeznaczenia ich na cele nierolnicze i nieleśne a organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta. Obowiązek uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy z tym organem wynika z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. Uzgodnienie stanowi formę wiążącego wpływu organu uzgadniającego na organ decyzyjny, poprzez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający. W odniesieniu do gruntów rolnych, to do starosty należy ocena, czy inwestycja stanowiąca przedmiot wniosku o ustalenie warunków zabudowy, wymaga zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze. Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skargi odnoszących się do naruszenia przez organy administracji przepisów § 2 ust. 1 pkt 43 oraz § 3 ust. 1 pkt 90 a Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Niewątpliwie organ prowadzący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz.1227 ze zmianami), ma obowiązek rozważenia, czy nie zachodzą prawne przesłanki do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach projektowanego przedsięwzięcia. Zgodnie bowiem z art. 72 ust. 1 pkt 3 tej ustawy wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednakże stosownie do art. 71 ust.2 ustawy o środowiskowych uwarunkowaniach (...) uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane tylko dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, na co prawidłowo zwrócił uwagę organ I instancji. Decyzja organu I instancji, utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją, zawiera rozstrzygnięcia, dotyczące ochrony środowiska. Organ I instancji ustalił, że przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do wymienionych przedsięwzięć mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w wymienionym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. W uzasadnieniu tego stanowiska organ wskazał, iż nie ma przesłanek do rozpatrywania obecnej i dopuszczalnej obsady gospodarstwa w DJP, albowiem przedmiotem inwestycji nie jest obiekt inwentarski do hodowli zwierząt, którego planowana obsada może wymagać zaliczenia inwestycji do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a co za tym idzie wymagać uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Wielkość obsady zwierząt hodowlanych, wyrażoną w DJP na obszarze chronionego krajobrazu i postępowanie tego dotyczące są regulowane przepisami odrębnymi, nie związanymi bezpośrednio z postępowaniem w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu I instancji organy nie naruszyły przepisów wymienionego rozporządzenia, które obowiązywało w chwili orzekania przez organy obydwu instancji Sąd I instancji wskazał, iż wymóg sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, określony zarówno w § 2 ust. 1 pkt 43 jak i w § 3 ust. 1 pkt 90 i 90a rozporządzenia, dotyczy chowu lub hodowli zwierząt o określonej liczbie jednostek przeliczeniowych, określonych w DJP. Sąd I instancji wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, iż nieruchomość inwestora zabudowana jest obiektami związanymi z istniejącym gospodarstwem rolnym, a przedmiotowa inwestycja nie jest przeznaczona do chowu lub hodowli zwierząt. Obejmuje ona przedsięwzięcie, które służy do odbioru nieczystości wytwarzanych przez hodowane już przez inwestora zwierzęta. Organy miały więc podstawę do uznania, iż przedmiot inwestycji, czyli płyta gnojowa i zbiorniki na gnojówkę, choć jest związana z prowadzonym przez inwestora gospodarstwem rolnym, to pozostaje bez wpływu na ilość DJP. Niewątpliwie bowiem obiekty nie służą bezpośrednio hodowli zwierząt lecz są przeznaczone do gromadzenia nieczystości wytwarzanych przez zwierzęta a przedmiotowa inwestycja nie spowoduje zmiany w ilości hodowanych przez uczestnika postępowania zwierząt. Wymienione przepisy rozporządzenia dotyczą przedsięwzięć polegających na chowie lub hodowli zwierząt a nie wszystkich, które mogą mieć związek z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Reasumując Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przez organy administracji przepisów o ochronie środowiska. W ocenie Sądu I instancji nie doszło też do naruszenia przepisów o ochronie przyrody. Sąd wskazał, że przedmiotowa inwestycja jest położona na terenie stanowiącym Obszar Chronionego Krajobrazu Rzeki Orzyc. Z tego powodu, stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., było wymagane uzgodnienie projektu decyzji z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Uzgodnienie takie organ I instancji uzyskał w dniu 4 czerwca 2010r. i organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy był nim związany, co oznacza, że nie mógł we własnym zakresie dokonywać odmiennej oceny inwestycji, aniżeli uczynił to wyspecjalizowany organ. Uzgodnienie to dotyczy wszystkich form ochrony przyrody. Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącego dotyczących lokalizacji inwestycji i ewentualnych immisji, jakie mogą towarzyszyć użytkowaniu przedmiotowych obiektów, to w ocenie Sądu I instancji nie mogły być one przyczyną odmowy wydania decyzji w niniejszej sprawie. Organ nie może wydać pozytywnej dla inwestora decyzji ustalającej warunki zabudowy w przypadku, gdy inwestycji sprzeciwia się konkretny przepis prawa. Wynika to z art. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Sąd I instancji wskazał, że jeśli natomiast żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ ma obowiązek wydać pozytywną decyzję stosownie do art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów procesowych, a to art. 77 § 1 k.p.a oraz art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenia dotyczące ilości wybudowanych zbiorników Sąd I instancji powtórzył, iż w niniejszej sprawie rzeczą organów było wyłącznie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie określonym przez stronę we wniosku wszczynającym postępowanie. Decyzją taką organ stwierdza jedynie możliwość realizowania na konkretnej działce gruntu, inwestycji wskazanej we wniosku inicjującym postępowanie w sprawie. Bez znaczenia w takim postępowaniu jest kwestia tego, czy inwestycja została zrealizowana w zgodności ze stanem określonym we wniosku. Ocena zgodności budowy z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu należy bowiem do organów nadzoru budowlanego. Wobec tego, skoro organ nie musiał w tym zakresie dokonywać ustaleń faktycznych, to nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. K. reprezentowany przez adwokata. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez wadliwe zaakceptowanie poglądu organu administracyjnego I instancji o braku podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie do czasu rozstrzygnięcia przez organ nadzoru budowlanego charakteru spornej inwestycji; - art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez dowolne ustalenie, iż przedmiotowa inwestycja nie będzie znacząco oddziaływać na środowisko i co za tym idzie nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy a także poprzez ustalenie, iż przedmiotowa inwestycja nie jest przeznaczona do chowu lub hodowli zwierząt a jedynie służy do odbioru nieczystości wytwarzanych przez hodowane przez inwestora zwierzęta i dlatego nie zachodzi wymóg sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; oraz naruszenie odrębnych przepisów prawa materialnego a w szczególności: - § 6 ust. 1-2 i 4 pkt 1 oraz § 11, § 45-46 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4a i art. 25 ustawy z 10 lipca 2007 roku o nawozach i nawożeniu - poprzez pominięcie problemu wpływu lokalizacji inwestycji na jej uciążliwość dla najbliższego otoczenia; - § 2 ust. 1 pkt 43 oraz § 3 ust. 1 pkt 90 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określania rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko poprzez zaniechanie rozważenia, czy inwestycja wymagała sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zasądzenie, jak również na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a, o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji błędnie uznał, iż kwestia samowoli budowlanej będącej przedmiotem oceny i rozstrzygnięcia przez organy nadzoru budowlanego nie nosi prejudycjalnego charakteru. Zdaniem skarżącego kwestia legalności inwestycji jest zagadnieniem wstępnym w stosunku do ustalenia warunków zabudowy. Podniesiono, iż rzetelne i prawidłowe ustalenie warunków zabudowy winno bowiem następować w sytuacji gdy nie istnieją wątpliwości co do prawnej możliwości realizacji inwestycji. Skarżący kasacyjnie wniósł o dopuszczenie jako dowodów poprzednich wyroków WSA w Olsztynie dotyczących przedmiotowej inwestycji, z których wyraźnie wynika, iż inwestor realizując ją mógł dopuścić się obejścia prawa (wyrok z uzasadnieniem WSA w Olsztynie z 13 lutego 2009 r. II SA/Ol 975/08, wyrok z uzasadnieniem WSA w Olsztynie z 27 maja 2010 r. II SA/Ol 200/10). Zdaniem skarżącego inwestycja realizowana przez małżonków Gostkowskich znacząco oddziałuje na środowisko i powinna być wnikliwie przeanalizowana pod kątem zagrożeń jakie niesie dla środowiska, bowiem jest realizowana w obrębie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Rzeki Orzyc. Podniesiono, iż wbrew poglądowi Sądu I instancji przedmiotowa inwestycja jest przeznaczona do chowu lub hodowli zwierząt. Bez jej realizacji hodowla nie może być skutecznie prowadzona. W sytuacji produkowania przez zwierzęta hodowlane odchodów muszą one być składowane w specjalnie przygotowanym miejscu, a położenie tego miejsca ma istotne znaczenie z punktu widzenia zagrożenia dla środowiska. Zresztą nawet w przypadku semantycznego rozumienia przedmiotowej inwestycji - jak czyni to Sąd I instancji - jej charakter sam w sobie nakazuje zaliczenie inwestycji do mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko - w szczególności Obszaru Chronionego Krajobrazu. Zdaniem skarżącego zagrożenie to znacząco wzrasta, jeśli weźmie się pod uwagę ilość odchodów wyprodukowanych przez znaczną ilość krów hodowanych przez inwestora /ok. 60 sztuk/. Zaakcentowano także brak rozważań Sądu I instancji na temat zarzutów dotyczących lokalizacji spornej inwestycji a także ewentualnych immisji. Zdaniem skarżącego Sąd I instancji problem ten bagatelizuje twierdząc, iż nie może być on przyczyną odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż wydaniu decyzji nie sprzeciwia się konkretny przepis prawa. Podniesiono, że pogląd Sądu I instancji należy uznać za sprzeczny z cytowanymi powyżej przepisami w szczególności Rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywieniowej z 7 października 1997 w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania R. G. i A. G. reprezentowani przez radcę prawnego wnieśli o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi podniesiono, że Sąd I instancji prawidłowo ustalił, iż kwestia rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego legalności bądź nielegalności inwestycji objętej niniejszym postępowaniem nie stanowi prejudykatu w postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Podkreślono, że wbrew twierdzeniom skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 maja 2010 r., sygn. akt IISA/Ol 200/10 wcale nie wyraził poglądu, iż zbiorniki na gnojówkę wybudowane zostały w warunkach samowoli budowlanej, co najprawdopodobniej skutkowało będzie koniecznością ich rozbiórki. Wskazano, że wyroku tym Sąd nie stwierdził, iż inwestycja jest samowolą budowlaną, ani też nie zawarł wskazówek co do takiego uznania przez organ I instancji. Na obecnym etapie nie ma zatem żadnych podstaw do snucia domysłów, jakim wynikiem zakończy się analiza przez organ nadzoru budowlanego zamiaru inwestycyjnego po stronie państwa G. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zauważyć należy, iż w świetle art. 173 § 1 p.p.s.a., skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym od orzeczeń wojewódzkiego sądu administracyjnego. W konsekwencji, zarzucenie Sądowi I instancji naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem oparcie skargi kasacyjnej na podstawie, określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., powinno łączyć się ze wskazaniem przez skarżących konkretnych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił ten Sąd, a nie przepisów postępowania administracyjnego, których ten Sąd, badając decyzje organów administracji publicznej w zakresie ich legalności, w istocie nie stosował. Ponadto oprócz określenia jakie przepisy regulujące postępowanie przed tym sądem zostały naruszone, należy określić w jaki sposób doszło do ich naruszenia. Wniesiona w sprawie skarga kasacyjna nie została w omawianym zakresie sformułowana w sposób prawidłowy. W myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne, o którym wyżej mowa, to kwestia prawna, która wyłoniła się w toku postępowania administracyjnego i jej uprzednie rozstrzygnięcie, leżące w kompetencji innego organu, warunkuje możliwość rozstrzygnięcia danej sprawy. Należy zauważyć, iż decyzję o warunkach zabudowy wydaje organ architektoniczno – budowlany a kwestię legalności inwestycji badają organy nadzoru budowlanego. W ocenie skarżącego rozważenie przez organy nadzoru budowlanego kwestii charakteru spornej inwestycji ma znaczenie prejudycjalne dla postępowania w przedmiocie warunków zabudowy. Podkreślić należy, iż w/w zarzut dotyczący naruszenia prawa procesowego jest całkowicie nieuzasadniony, gdyż zachodzi sytuacja odwrotna, jak prawidłowo stwierdził Sąd I instancji to proces legalizacyjny może zależeć od postępowania prowadzonego w zakresie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Bowiem ewentualna legalizacja jest możliwa wówczas, jeżeli inwestycja jest zgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku z decyzją ustalającą warunki zabudowy. Faktycznie organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie ma obowiązku badania zgodności istniejącej zabudowy z przepisami Prawa budowlanego, a jedynie z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego. Samowola budowlana powinna być prawomocnie stwierdzona w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego. Dopiero wtedy strona postępowania o ustalenie warunków zabudowy może powoływać się na to, że istniejąca na działce sąsiedniej zabudowa jest niezgoda z prawem. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 172/06 (publik. LEX 327705) i Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela powyższe stanowisko. Przed dokonaniem oceny zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, wyjaśnić trzeba, że uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd błędnie określił podstawę orzekania lub stosując wybrany przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Oceniając sposób sformułowania zarzutów dotyczących prawa materialnego w niniejszej sprawie stwierdzić należy, iż brak jest określenia czy wskazane przepisy zostały niewłaściwie zastosowane, czy też przeprowadzono ich błędną wykładnię. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że zarzut dotyczący naruszenia § 6 ust. 1-2 i 4 pkt 1 oraz § 11, § 45-46 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 7 października 1997 r. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4a i art. 25 ustawy z 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu - poprzez pominięcie problemu wpływu lokalizacji inwestycji na jej uciążliwość dla najbliższego otoczenia nie jest właściwy, gdyż te kwestie będą przedmiotem odrębnego postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę. Natomiast § 2 ust. 1 pkt 43 oraz § 3 ust. 1 pkt 90 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określania rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko poprzez zaniechanie rozważenia, czy inwestycja wymagała sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko – również nie mógł zostać uwzględniony, bowiem Sąd I instancji zajął stanowisko w tym zakresie (str. 14 uzasadnienia wyroku) i prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy nie było wymagane. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że w związku z tym, że przedmiotowa inwestycja nie jest przeznaczona do chowu lub hodowli zwierząt, a obejmuje jedynie obiekty przeznaczone do gromadzenia nieczystości wytwarzanych przez zwierzęta, to przedsięwzięcie to nie spowoduje zmiany ilości hodowanych zwierząt, a więc nie można go zaliczyć do przedsięwzięć określonych w art. 71 ust. 2 ustawy o środowiskowych uwarunkowaniach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenia w tym zakresie i organu, jak i Sądu I instancji nie budzą wątpliwości, a zarzuty formułowane w skardze kasacyjnej ocenić należy jako polemikę z uzasadnieniem wyroku Sądu, co uwzględniając kontrolny charakter postępowania sądowoadministracyjnego, które nie stanowi kontynuacji postępowania administracyjnego, nie pozwala uznać tak sformułowanych zarzutów za usprawiedliwione.. Z powyższych względów skarga kasacyjna jako niemająca usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.