I SA/Wa 347/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.), sędzia WSA Joanna Skiba, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 października 2021 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] Minister Rozwoju, Pracy i Technologii odmówił stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości bez odszkodowania. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Decyzją z dnia [...] września 1963 r., nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] orzekło o wywłaszczeniu bez odszkodowania nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako parcela gruntowa nr [...]o powierzchni [...] m2, stanowiącej własność spadkobierców J. S. Pismem z dnia 19 marca 2014 r. D. G. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii rozpatrując sprawę wskazał, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. o wywłaszczenie mógł ubiegać się zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe. W przedmiotowej sprawie wnioskodawcą wywłaszczenia było Prezydium Miejskiej Rady Narodowej - Miejski Inspektorat Inwestycji w [...], a zatem została spełniona przesłanka z art. 2 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej, bowiem z wnioskiem o wywłaszczenie wystąpił podmiot uprawniony. Zgodnie z art. 3 ust. 1 powołanej ustawy wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. W przedmiotowej sprawie celem wywłaszczenia nieruchomości, jak wynika z zachowanej dokumentacji archiwalnej (por. zawiadomienie z dnia [...].04.1963 r., nr [...] o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego) była budowa drogi. Budowa ulicy zaś stanowiła cel użyteczności publicznej, o jakim mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Obecnie na wywłaszczonej nieruchomości urządzona jest droga publiczna - ul. [...]. W związku z powyższym Minister stwierdził, że doszło w przedmiotowej sprawie do spełnienia przesłanek z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 4 powołanej ustawy obowiązek określony w ust. 1 nie ciążył na ubiegającym się o wywłaszczenie, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu były nieznane. Jak wynika z pisma Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., dla przedmiotowej nieruchomości objętej obecnie księgą wieczystą KW nr [...] przed II wojną światową była prowadza księga wieczysta, która zaginęła w wyniku działań wojennych. Pierwotnymi właścicielami tej nieruchomości byli małżonkowie L. i J. S., jednak po zaginięciu księgi wieczystej sąd nie dysponował dokumentami, z których wynikałoby, na jakiej podstawie posiadali tytuł prawa własności. Dla tej nieruchomości w 1954 r. założono Zbiór Dokumentów [...], jednak do tego zbioru nie zostały złożone dokumenty wykazujące tytuł prawa własności. W 1975 r. L. O., jako spadkobierczyni L. i J. S., wniosła o założenie nowej księgi wieczystej objętej dotąd [...]. W związku z brakiem dokumentów wykazujących tytuł prawny pierwotnego nabycia nieruchomości przez spadkodawców L. O., przed założeniem księgi wieczystej KW nr [...], Państwowe Biuro Notarialne zarządziło dokonanie ogłoszenia publicznego o toczącym się postępowaniu, które zostało wywieszone na okres trzech miesięcy w Urzędzie Miejskim w [...]. Ostatecznie księga wieczysta KW nr [...] została założona w sierpniu 1975 r. z jednoczesnym ujawnieniem w niej jako właścicieli: L. O. córki L. i J. w 5/6 części i H. S., syna L. i J. w 1/6 części. Następnie po sprostowaniu powyższego wpisu w październiku 1975 roku, w dziale II wpisano wyłącznie L. O. jako jedyną spadkobierczynię gospodarstwa rolnego. Zgodnie z odpisem księgi wieczystej KW nr [...] z dnia [...] listopada1998 r., księga ta została ostatecznie założona w dniu [...].08.1975 r. dla działek nr [...] i [...] o pow. [...] ha na podstawie postanowienia Państwowego Bura Notarialnego w [...] z dnia [...].08.1975 r. Z postanowienia Sądu Powiatowego w [...] z dnia [...] stycznia 1954 r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku, uzupełnionego postanowieniem Sądu Powiatowego w [...] z dnia [...].06.1974 r., sygn. akt [...] wynika, że udział we współwłasności przedmiotowej nieruchomość po J. S. w całości nabyła L. O. Natomiast z postanowienia Sądu Powiatowego w [...] z dnia [...] października 1971 r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po L. S. wynika, że jego udział we współwłasności przedmiotowej nieruchomości nabyła w całości L. O. Postanowieniem z dnia [...] października 1975 r. sprostowano postanowienie z dnia [...] sierpnia 1975 r., w ten sposób, że prawo własności całej nieruchomości KW nr [...] wpisano na rzecz L. O. Minister stwierdził, że w dacie prowadzenia postępowania ofertowego nieruchomość oznaczona jako parcela gruntowa nr [...] tom 212 k. 6256, o powierzchni [...] m2 miała nieustalony stan prawny, bowiem księgę wieczystą założono, a następnie dokonano w niej wpisów po dacie wywłaszczenia części nieruchomości. Organ nadzoru wskazał, iż przepisy ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z dnia 12 marca 1958 r. przewidywały, że wywłaszczeniem mogą być objęte nieruchomości o nieaktualnym stanie prawnym. Jak wyjaśnia judykatura, stan własności nieruchomości nie zawsze odpowiadał treści ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, dlatego też aby problemy związane m.in. z ustaleniem kręgu właścicieli nieruchomości i miejsca ich pobytu nie stanowiły trwałej przeszkody dla wywłaszczenia nieruchomości, które były niezbędne na cele wskazane w art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, ustawodawca, zabezpieczając ich realizację, ale i interes tych osób, przewidział szereg przepisów umożliwiających procedowanie pomimo wystąpienia tego rodzaju problemów (zob. art. 16 ust. 2, art. 20, art. 27 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej; patrz: wyrok NSA z dnia 23.11.2018 r" sygn. akt I OSK 57/17, publ. CBOSA). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że do grupy przywołanych przepisów należy zaliczyć również przytoczony powyżej art. 6 ust. 4 ustawy wywłaszczeniowej, który przewidywał możliwość odstąpienia przez ubiegającego się o wywłaszczenie od rokowań z właścicielem, gdy natrafią one na trudne do pokonania przeszkody. W niniejszej sprawie Minister nie dopatrzył się naruszenia przepisów dotyczących dobrowolnego odstąpienia. Skoro bowiem stan prawny nieruchomości pozostawał nieuregulowany, to rozważanie o dobrowolnym odstąpieniu nieruchomości jest bezprzedmiotowe, gdyż ubiegający się o wywłaszczenie mógł odstąpić od dalszych rokowań ze względu na brak podstaw skierowania ofert do osób nieujawnionych w księdze wieczystej jako właściciele. Tym samym, wobec niemożności zawarcia dobrowolnej umowy sprzedaży, wniosek Prezydium Miejskiej Rady Narodowej - Miejskiego Inspektoratu Inwestycji w [...] z dnia [...] października 1962 r., nr L. dz. [...] o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości był uzasadniony. Pomimo poszukiwań, organowi nadzorczemu nie udało się odnaleźć egzemplarza ww. wniosku. Jednak na jego istnienie wskazuje zachowane w aktach sprawy zawiadomienie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] kwietnia 1963 r., nr [...] o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Minister zauważył, że organ prowadzący postępowanie zobowiązany był do zbadania spełnienia wymogów formalnych wniosku, zatem skoro wszczęte zostało postępowanie, należy przyjąć, iż organ takiej oceny dokonał, uznając, iż spełnione zostały ustawowe przesłanki dotyczące wniosku. Jednocześnie brak jest aktualnie podstaw do kwestionowania, iż wniosek ten nie spełniał wymogów formalnych przewidzianych w art. 15 ustawy wywłaszczeniowej. Zgodnie z treścią art. 16 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o wszczęciu postępowania zawiadamiano za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służyły na nieruchomości ograniczone prawa rzeczowe. Odpis zawiadomienia wywieszano na tablicy ogłoszeń właściwej rady narodowej gromadzkiej (miejskiej, osiedla). Osoby zainteresowane, których miejsce pobytu było nieznane, zawiadamiano za pomocą obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń prezydium właściwej rady narodowej gromadzkiej. Pismem z dnia [...] kwietnia 1963 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] zawiadomiło o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz o terminie rozprawy wyznaczonej na dzień [...] maja 1963 r. Jak wynika z rozdzielnika adresowego pisma, egzemplarz zawiadomienia przekazano również w celu dokonania obwieszczenia poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...]. Jak wynika z treści ww. zawiadomienia zostało ono skierowane m. in. do L. O. Tym samym w ocenie organu nadzoru wymogi z art. 16 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej były dochowane. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., po przeprowadzeniu rozprawy organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej wydawał orzeczenie, w którym orzekał o wywłaszczeniu w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddalał wniosek o wywłaszczenie. Natomiast zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Z treści art. 21 powołanej ustawy wynika obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Ustalenie więc odszkodowania i dokonanie wywłaszczenia bez przeprowadzania rozprawy mogłoby ewentualnie podlegać ocenie pod kątem wystąpienia podstawy stwierdzenia nieważności, przewidzianej art. 156 § 1 pkt Kpa (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 20.11.2009 r., sygn. akt I OSK 195/09, CBOSA, wyrok NSA z dnia 6.11.2008 r" sygn. akt I OSK 1459/07, Lex Polonica nr 2025942, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19.02.2009 r" sygn. akt I SA/Wa 1770/08, niepubl.). W niniejszej sprawie taki przypadek nie miał miejsca, bowiem organ wyznaczył rozprawę i przeprowadził ją w dniu [...] maja 963 r., jednak nie wzięła w niej udziału należycie powiadomiona L. O. Ponadto, jak wynika z akt archiwalnych, w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej nie brał również udziału biegły. Zgodnie z art. 8 ust. 7 ustawy wywłaszczeniowej, jeżeli wywłaszczenie gruntu w mieście lub osiedlu następowało na cele budowy lub poszerzenia ulicy lub placu albo na wyrównanie granic zieleni publicznej, wywłaszczenie części działki budowlanej nieprzekraczającej 25% jej obszaru odbywało się bez odszkodowania. Odszkodowanie należało się według zasad określonych w ust. 6 tylko za część wywłaszczanego gruntu, która przekracza 25% obszaru nieruchomości. Zgromadzona w sprawie dokumentacja potwierdza, że w niniejszej sprawie wywłaszczeniu podlegała jedynie część ([...] m2) nieruchomości posiadającej powierzchnię całkowitą [...] m2. Zawnioskowana do wywłaszczenia część, tj. [...] m2 nie przekraczała 25% obszaru całej nieruchomości (bowiem 25% z 67.999 m2 to 16.999,75 m2). To oznaczało, że wywłaszczenie powierzchni [...] m2 pod budowę ulicy, zgodnie z art. 8 ust. 7 ustawy wywłaszczeniowej powinno nastąpić bez odszkodowania. Odnosząc się do zarzutu wnioskodawczyni, że przedmiotowa nieruchomość była gospodarstwem rolnym, a nie działką budowlaną, Minister wskazał, że wobec ujednolicenia w wyniku nowelizacji art. 8 ust. 6 zasad odszkodowania za wszystkie grunty położone w mieście lub osiedlu i zlikwidowaniu dawnego podziału gruntów w miastach na grunty budowalne i rolne, przepis art. 8 ust. 7 dotyczy obecnie każdego gruntu położonego w mieście lub osiedlu, bez względu na jego charakter użytkowy - budowalny czy rolny. Jest tym bardziej uzasadnione, że na skutek np. budowy ulicy na dotychczasowych terenach rolnych w mieście lub osiedlu wzrasta znaczenie wartości gruntów przyległych do takiej ulicy. Grunty takie stają się dzięki takiej inwestycji działkami budowlanymi i to właśnie jest tym pośrednim przysposobieniem korzyści dla właścicieli takich gruntów (tak W. Ramus, Prawo wywłaszczeniowe. Komentarz, wyd. II, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1965). Mając na uwadze powyższe, organ nadzoru uznał, że oparcie się przez organ wywłaszczeniowy na dyspozycji przepisu art. 8 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., co powołane zostało wprost w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia, było prawidłowe. Tym samym nie można stwierdzić, aby w niniejszej sprawie w zakresie nieprzyznania odszkodowania doszło do rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 22 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. decyzja o wywłaszczeniu powinna w szczególności zawierać: ustalenie przedmiotu wywłaszczenia oraz ustalenie, jakie prawa rzeczowe obciążające wywłaszczoną nieruchomość zostają utrzymane, wskazanie, na czyj wniosek następuje wywłaszczenie, ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania, szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o środkach odwoławczych Kwestionowana zaś decyzja zawiera ustalenie przedmiotu wywłaszczenia, wskazuje, na czyj wniosek nastąpiło wywłaszczenie, posiada uzasadnienie faktyczne i prawne, w tym uzasadnienie dla nieprzyznania odszkodowania, oraz pouczenie o środkach odwoławczych, a zatem spełnia wszystkie wymagania określone w art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. W ocenie Ministra na uwzględnienie nie zasługują zarzuty wnioskodawczyni, że organ wywłaszczeniowy nie ustalił właściciela nieruchomości. Zebrany bowiem w sprawie materiał dowodowy, w tym szczególności pismo Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. dowodzi, że w wyniku zaginięcia w czasie II wojny światowej księgi wieczystej, którą objęta była przedmiotowa nieruchomość, oraz brakiem w późniejszym zbiorze dokumentów tytułu prawa własności, organ wywłaszczeniowy za podstawę swojego rozstrzygnięcia miał nieuregulowany stan prawny nieruchomości. Zaś przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. dopuszczały wywłaszczenie nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (art. 6 ust. 4, art. 16 ust. 2, art. 20, art. 27 ust. 2), a w świetle art. 15 ustawy, dane z ksiąg wieczystych miały podstawowe znaczenie dla organów prowadzących postępowanie wywłaszczeniowe. W takiej sytuacji trudno stawiać organowi wywłaszczeniowemu zarzut, że nie ustalił danych właścicieli, a tym bardziej formułować zarzutu rażącego naruszenia prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24.05.2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3430/17, publ. CBOSA). Co więcej, w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym wskazuje się, że decyzja wywłaszczeniowa to akt o charakterze rzeczowym, tzn. nie dotyczy indywidualnych podmiotów, a ma na celu jedynie uregulowanie statusu prawnego określonej rzeczy. Taki charakter decyzji sprawia, że zasadnicze znaczenie dla jej prawidłowości ma ocena rozstrzygnięcia odnoszonego do nieruchomości, a nie do osoby właściciela (patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 15.06.2016 r., sygn. akt IV SA 399/15, publ. CBOSA, wyrok NSA z dnia 17.01.2013 r., sygn. akt I OSK 1545/11, publ. CBOSA). Taką też konstrukcję przybrała kontrolowana decyzja wywłaszczeniowa, która przede wszystkim orzekła o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę ulicy części nieruchomości o pow. [...] m2. W takiej sytuacji nie można uznać, że organ wywłaszczeniowy uczynił w niniejszej sprawie J. S. podmiotem praw i obowiązków. W świetle przytoczonego orzecznictwa nie można bowiem uznać, że kwestionowana decyzja z dnia [...] września 1963 r., nr [...] nakładała na właściciela nieruchomości oznaczonej jako parcela gruntowa nr [...] o pow. [...] m2, jakiekolwiek osobiste uprawnienia tym bardziej, że wywłaszczenie w niniejszej sprawie, zgodnie z dyspozycją art. 8 ust. 7 ustawy wywłaszczeniowej nastąpiło bez odszkodowania. Prawowitą właścicielką przedmiotowej nieruchomości była L. O. Do niej zostało skierowane zawiadomienie z dnia 2 kwietnia 1963 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego (pod adres [...]). Została ona zatem prawidłowo powiadomiona o planowanym wywłaszczeniu nieruchomości. W decyzji z dnia [...] września 1963 r. wskazano spadkobierców J. S. (adres [...]). Wobec niezachowania się w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji nie można obecnie skutecznie podważać okoliczności, że L. O. nie otrzymała kwestionowanej decyzji. W judykaturze wskazuje się, że w sytuacji znacznego upływu czasu, to na zwlekającym wiele lat ze złożeniem wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia następcy prawnym właściciela przejętej nieruchomości (bądź byłym właścicielu nieruchomości) ciąży wykazanie przesłanek nieważności. Mając na uwadze całokształt okoliczności sprawy Minister stwierdził, że w przedmiotowej sprawie decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] września 1963 r., nr [...] nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Nie stwierdzono również, aby naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z określoną w art. 16 k.p.a. zasadą trwałości decyzji administracyjnych mającą na celu stabilizację opartych na decyzji stosunków prawnych, w niniejszej sprawie nie można stwierdzić rażącego naruszenia przepisów. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jako wyjątek od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnych, następuje tylko wtedy, gdy bezspornie ustalone zostało istnienie przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 19.05.1989 r" sygn. akt IV SA 90/89, ONSA 1989/1/49). Zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, gdy decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. Nie służyłoby to realizacji zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady pewności prawa, wynikających z art. 2 Konstytucji (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12.05.2015 r. sygn. akt P 46/13). Skargę na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. G. zarzucając je: I). naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, a to: art. 156 §1 pkt 2) k.p.a. w zw. z art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 1963 r., podczas gdy decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa polegającym na braku przeprowadzenia obligatoryjnych rokowań co do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego i w sytuacji braku jakichkolwiek przeszkód uniemożliwiających przeprowadzenie tychże rokowań; art. 156 §1 pkt 2) k.p.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 21 w zw. z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 1963 r., podczas gdy decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa polegającym na braku udziału w rozprawie biegłego i wskutek tego nieprawidłowym ustaleniu powierzchni wywłaszczanej działki oraz orzeczeniu o wywłaszczeniu nieruchomości bez jakiegokolwiek odszkodowania; art. 156 §1 pkt 2) i 5) k.p.a. w zw. z art. 15 w zw. z art. 20 w zw. z art. 22 w zw. z art. 23 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości w zw. z art. 25 w zw. z art. 26 w zw. z art. 27 Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym w dacie prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego, poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 1963 r., podczas gdy decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a ponadto była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, albowiem postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone było wobec nieoznaczonego precyzyjnie podmiotu, zaś jako adresata decyzji wskazano "s-ców J. S."; art. 156 §1 pkt 2) i 5) k.p.a. w zw. z art. 22 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 7 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 1963 r., podczas gdy decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa polegającym na jej niepełnym i niejasnym uzasadnieniu, w którym w sposób niedopuszczalny odniesiono się do ogólnej powierzchni nieruchomości wchodzących w skład masy spadkowej, zamiast do powierzchni wywłaszczanej działki i na tej podstawie orzeczono o wywłaszczeniu nieruchomości bez jakiegokolwiek odszkodowania. II). naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niepełną i wybiórczą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wyprowadzenie na jego podstawie błędnych wniosków co do istnienia jakichkolwiek przeszkód organu, na którego rzecz nastąpiło wywłaszczenie, do przeprowadzenia przed rozpoczęciem postępowania wywłaszczeniowego rokowań z właścicielami nieruchomości, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika w sposób jednoznaczny, iż organ miał informację zarówno o danych osobowych właściciela nieruchomości jak i jego adresie. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zobowiązanie organu do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] września 1963 r. nr [...] o wywłaszczeniu bez odszkodowania nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako parcela gruntowa nr [...] tom. 212 k. 6256, o powierzchni [...] m2, stanowiącej własność spadkobierców J. S., a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną. Podkreślenia wymaga, że przedmiotem weryfikacji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie są jakiekolwiek uchybienia kontrolowanej decyzji, a tylko uchybienia o charakterze kwalifikowanym, tj. wymienione w art.156 § 1 k.p.a. Tym samym uchybienie, nawet o istotnym znaczeniu, któremu nie można przypisać charakteru uchybienia kwalifikowanego, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Postępowanie o stwierdzenie nieważności nie ma zatem na celu ponownego całościowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, zakończonej kontrolowaną decyzją, a jego charakter prawny nie jest tożsamy z charakterem innego rodzaju nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, w tym w szczególności z instytucją wznowienia postępowania administracyjnego. Zakres postępowania wyjaśniającego i orzekania jest w tym przypadku węższy i ogranicza się wyłącznie do skontrolowania prawidłowości danej decyzji administracyjnej pod kątem wystąpienia ściśle określonych wad prawnych. W odniesieniu do przewidzianej w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. wady prawnej w decyzji administracyjnej, polegającej na rażącym naruszeniu prawa (zarówno procesowego, jak i materialnego), w myśl utrwalonego orzecznictwa sądowego zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt 2998/99, publ. w LEX nr 51249). O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, publ. LEX nr 47008). "Rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. II OSK 1280/11, publ. LEX). Trafnie ocenił Minister, że kwestionowane przez skarżącą rozstrzygnięcie decyzji wywłaszczeniowej o nieprzyznaniu odszkodowania za wywłaszczenie nie narusza w rażący sposób art. 8 ust.7 ustawy wywłaszczeniowej. Przywołany przepis, w brzmieniu obowiązującym w dacie wywłaszczenia, stanowił, że jeżeli wywłaszczenie gruntu w mieście lub osiedlu następuje na cele budowy lub poszerzenia ulicy lub placu albo na wyrównanie granic zieleni publicznej, wywłaszczenie części działki budowlanej nie przekraczającej 25% jej obszaru odbywa się bez odszkodowania. Odszkodowanie należy się według zasad określonych w ust. 6 tylko za część wywłaszczanego gruntu, która przekracza 25% obszaru nieruchomości. Skarżąca wywodzi, że literalna wykładnia wskazanego wyżej przepisu musi prowadzić do wniosku, że znajduje on zastosowanie wyłącznie w tych sprawach dotyczących częściowego wywłaszczania działek gruntu na cele budowy lub poszerzenia ulicy lub placu albo na wyrównanie granic zieleni publicznej części, w których przedmiotem wywłaszczenia jest część działki o charakterze budowlanym, nie odnosi się on natomiast w żadnym wypadku do wywłaszczania działek o innym przeznaczeniu niż budowlane. Skarżąca wywodzi stąd, że zastosowanie przewidzianego przez ustawodawcę odstępstwa od przyznawania odszkodowania za wywłaszczenie do wywłaszczenia części działki o innym przeznaczeniu niż budowlane stanowi oczywiste naruszenie przepisu prawa sformułowanego w sposób jasny i nie budzący wątpliwości interpretacyjnych, a zatem naruszenie o charakterze rażącym. Nie ulega wątpliwości, że oparcie się przez skarżącą, przy wykładaniu przepisu art.8 ust.7 ustawy wywłaszczeniowej, na jego ściśle literalnym brzmieniu, odwołuje się do elementarnych i ważnych zasad wykładania przepisów prawnych. Nie oznacza to jednakże, że rozumowanie skarżącej zasługuje automatycznie na aprobatę. W ocenie Sądu bowiem słusznie zwrócił uwagę Minister na istnienie ważnych przesłanek przemawiających za wykładaniem art.8 ust.7 ustawy w inny sposób, tj. z uwzględnieniem relacji tego przepisu do art.8 ust.6 ustawy, w tym na konieczność wzięcia pod uwagę tego, że w taki właśnie sposób przepis ten był powszechnie wykładany w okresie jego stosowania. Powyższe wynika z faktu, że zmiana art. 8 ust. 6 ustawy wywłaszczeniowej, dokonana ustawą z dnia 31 stycznia 1961 r. o zmianie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ujednoliciła zasady ustalania odszkodowania za grunt położony w mieście, bez względu na charakter tego gruntu (budowlany, rolny czy leśny). Powyższa okoliczność wpłynęła bezpośrednio na ówcześnie obowiązującą wykładnię art. 8 ust. 7 ustawy, czego dobitną ilustracją jest przytoczone przez Ministra stanowisko sformułowane w komentarzu Walentego Ramusa "Prawo wywłaszczeniowe" (Wydawnictwo Prawnicze Warszawa 1965 r.), w świetle którego "wobec ujednolicenia w wyniku nowelizacji art. 8 ust. 6 zasad odszkodowania za wszystkie grunty położone w mieście lub osiedlu i zlikwidowanie dawnego podziału gruntów w miastach na grunty budowlane i rolne, przepis art. 8 ust. 7 dotyczy obecnie każdego gruntu położonego w mieście lub osiedlu, bez względu na jego charakter użytkowo- budowlany lub rolny". W świetle powyższego trafnie uznał Minister, że w rozpatrywanej sprawie nie został spełniony warunek konieczny do zaistnienia rażącego naruszenia prawa w postaci zastosowania przez organ administracji przepisu prawa w sposób oczywiście sprzeczny z jego nie budzącą wątpliwości, jednoznaczną wykładnią. Jak bowiem wykazano powyżej brak jest podstaw do uznania, że wykładnia art.8 ust. 7 ustawy wywłaszczeniowej w sposób zaproponowany przez skarżącą była wykładnią powszechnie przyjmowaną. Abstrahując w tym miejscu od kwestii dopuszczalnych granic postępowania wyjaśniającego, prowadzonego w ramach postępowania nadzorczego (co wiąże się z zakazem powtarzania czy też uzupełniania przez organ nadzorczy postępowania wyjaśniającego, przeprowadzonego w postępowaniu zwyczajnym) stwierdzić należy – w szczególności w kontekście zarzutów skarżącej co do niewyjaśnienia przez organ nadzorczy w sposób wyczerpujący tego, czy wywłaszczona nieruchomość miała w dacie wywłaszczenia charakter budowlany, czy też rolny – że nawet hipotetyczne przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość miała w tej dacie charakter rolny, nie mogłoby prowadzić do wniosku, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia art.8 ust.7 ustawy wywłaszczeniowej. Trafnie również uznał Minister, że kwestionowana przez skarżącą część orzeczenia wywłaszczeniowego nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 21 ustawy wywłaszczeniowej. Ocena tego aspektu sprawy, przedstawiona w uzasadnieniu orzeczenia Ministra zasługuje na pełną aprobatę. W myśl przywołanego przepisu ustawy wywłaszczeniowej odszkodowanie ustalano na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych, przy czym opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Poza sporem jest, że do wymaganej przepisem rozprawy doszło w dniu [...] maja 1963 r., co potwierdza stosowny protokół. Pomimo prawidłowego zawiadomienia na rozprawę nie stawili się właściciele przeznaczonych do wywłaszczenia nieruchomości, a także biegły. Co do zasady nieobecność biegłego na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 21 ustawy, jednakże naruszenie to należy ocenić w kontekście tego, czy mogło ono wpłynąć na wysokość należnego stronie odszkodowania. O wpływie takim można by mówić wtedy, gdyby niestawienie się biegłego na rozprawie doprowadziło do braku możliwości ustosunkowania się przez biegłego do uzasadnionych zarzutów co do wyceny nieruchomości, zgłoszonych przez właścicieli wywłaszczanych nieruchomości bądź w toku samej rozprawy, bądź też wcześniej. W oczywisty sposób sytuacja tego rodzaju nie miała miejsce w niniejszej sprawie wobec faktu niestawienia się na rozprawie właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Należy wskazać, że wywłaszczenie w niniejszej sprawie zostało dokonane pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Problem w sprawie sprowadza się do kwestii dotyczącej prowadzenia w ówczesnym czasie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości, która nie miała uregulowanego stanu prawnego. Sąd prezentuje pogląd, że podobnie jak obecnie obowiązujące przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dopuszczają prowadzenie takiego postepowania (art. 113 ust. 6 i 7 oraz art. 14 ust. 3 i 4), przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie sprzeciwiały się przeprowadzeniu postępowań wywłaszczeniowych względem nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Świadczy o tym treść przepisów: art. 6 ust. 4 (obowiązek wystąpienia do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości nie ciąży na ubiegającym się o wywłaszczenie, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu są nieznane), art. 15 ust. 2 pkt 6 (we wniosku o wywłaszczenie należy wskazać osobę właściciela nieruchomości i miejsce jego zamieszkania, jeżeli jest znane, lub posiadacza nieruchomości, jeżeli nie jest nim osoba ujawniona jako właściciel w księdze wieczystej lub w zbiorze dokumentów, a osoby właściciela nie można ustalić), art. 19 (jeżeli w toku postępowania zgłosi i udowodni swoje prawo własności do nieruchomości osoba nie ujawniona jako właściciel w księdze wieczystej lub w zbiorze dokumentów organ dopuści ją do uczestniczenia w postępowaniu w charakterze strony niezależnie od uczestnictwa właściciela). Przepisy ustawy z 1958 r. samodzielnie też określały elementy niezbędne w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 22 ust. 1 orzeczenie o wywłaszczeniu powinno w szczególności zawierać ustalenie przedmiotu wywłaszczenia oraz ustalenie, jakie prawa rzeczowe obciążające wywłaszczoną nieruchomość zostają utrzymane (pkt 1), wskazanie, na czyj wniosek następuje wywłaszczenie (pkt 2), ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania (pkt 3), wymienienie osób (imię, nazwisko i adres) uprawnionych do otrzymania odszkodowania (pkt 4), szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne (pkt 5) oraz pouczenie o środkach odwoławczych (pkt 6). W ocenie Sądu oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie organ, ze względu na określone brzmienie art. 22 ust. 1 nie miał obowiązku wskazywania strony postępowania, która w wyniku postępowania wywłaszczeniowego pozbawiana była prawa własności nieruchomości. Jednocześnie na organach prowadzących postępowanie wywłaszczeniowe ciążył obowiązek dokładnego określenia przedmiotu wywłaszczenia (art. 22 ust. 1 pkt 1 uzt), co mogło odbyć się nie tylko przez wskazanie numeru działki podlegającej wywłaszczeniu, ale także przez wskazanie właściciela ujawnionego w księdze wieczystej. Zatem przepis art. 22 ust. 1 określając elementy, jakie powinno zawierać orzeczenie o wywłaszczeniu, nie wskazuje na konieczność zindywidualizowania osoby wywłaszczanej. Oczywiście przepisy ustawy jak to wyżej podniesiono, nakładały na wnioskodawcę wywłaszczenia obowiązek wskazania we wniosku osoby właściciela i jego adresu, jeżeli jest znany, lub posiadacza nieruchomości, jeżeli nie jest nim ujawniony w księdze wieczystej właściciel, a osoby właściciela nie można ustalić (art. 15 ust. 2 pkt 6). Dysponując wiadomością o śmierci właścicielki na etapie postępowania zwykłego można zakładać obowiązek podjęcia kroków w celu ujawnienie posiadacza nieruchomości, jak też wykazania, że osoby aktualnego właściciela nie można ustalić. Są to jednak obowiązki o charakterze procesowym, których waga dla postępowania nadzwyczajnego musi być oceniana przez pryzmat przesłanki nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa. W doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, iż z zasady instytucja nieważności decyzji administracyjnej dotyczy naruszeń prawa materialnego. Stwierdzenie nieważności dotyczy wad, które tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady ze swojej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie tego rodzaju wad dokonywane jest w oparciu o przepisy dotyczące wznowienia postępowania (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 713). Należy jednak zauważyć, że niektóre wady proceduralne mogą być przyczyną powstania wad materialnoprawnych. Zatem, co do zasady, naruszenia procedury nie mogą stanowić samoistnej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Jeżeli już są przytaczane jako uzasadnienie stwierdzenia nieważności decyzji, to łączy się je z wadami materialnoprawnymi. Istotne znaczenie ma bowiem ocena wpływu naruszenia procedury administracyjnej na poprawność rozstrzygnięcia w sprawie. Ewentualne naruszenia w toku postępowania zwykłego obowiązków procesowych związanych z ustaleniem kręgu osób uprawnionych do udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym nie mogą w sprawie zostać uznane za prowadzące do rażącego naruszenia prawa materialnego i skutkujące wydaniem decyzji sprzecznej z wymogami prawa, jak wyżej bowiem wskazano, indywidualizacja właściciela wywłaszczanej nieruchomości nie stanowiła koniecznego elementu orzeczenia o wywłaszczeniu (vide wyrok NSA z dnia 24 lutego 2021 r., sygn.. akt I OSK 3554/18). W przypadku, gdy w sprawie brak było możliwości ustalenia personaliów spadkobierców po zmarłej J. S., w ocenie Sądu, organ prawidłowo wskazał spadkobierców zmarłej właścicielki. Można co prawda rozważać, czy mając świadomość zgonu właścicielki, należało postępowanie odszkodowawcze zawiesić do czasu rozstrzygnięcia kwestii następstwa prawnego, to jednak naruszenie to nie ma charakteru opisanego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przechodząc do zarzutu związanego z nieprzeprowadzeniem obowiązkowych rokowań przed wywłaszczeniem nieruchomości, należy wskazać, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad ustawy. Przepis ten jednak nie miał charakteru absolutnego, gdyż wyjątek od tego obowiązku został przewidziany w art. 6 ust. 4, który przewidywał, że obowiązek wystąpienia do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości nie ciążył na ubiegającym się o wywłaszczenie, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności, jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu są nieznane. Przenosząc treść tych przepisów na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że księga wieczysta dla nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu nie była prowadzona w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Została założona dopiero w 1975 r. Tym samym w ocenie Sądu zaszły przesłanki do zastosowania art. 6 ust. 4 i odstąpienia od prowadzenia rokowań na podstawie art. 6 ust. 1. Sąd nie stwierdził zarzucanego naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ wnikliwie rozważył i uwzględnił w rozstrzygnięciu wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a w konsekwencji dokonał prawidłowego rozpoznania sprawy. W świetle powyższego nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 1963 r., w szczególności z powołaniem się na przesłankę wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Organ słusznie wywiódł, że tak kwalifikowaną wadą nie jest dotknięty badany akt, dowodząc, że nie istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią zastosowanych wówczas przepisów prawa a rozstrzygnięciem objętym decyzją z 1963 r., jak również brak podstaw do przyjęcia, że doszło do zaistnienia innej podstawy nieważnościowej z art. 156 § 1 k.p.a., która przemawiałaby za stwierdzeniem nieważności kwestionowanej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji