VIII SA/Wa 523/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 14 października 2021 r. sprawy ze skargi Z. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. UZASADNIENIE Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w W. Filia w R. postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r. odmówił Z. K. (Skarżący) wydania zaświadczenia o zatrudnieniu u pracodawcy niemieckiego w okresie od [...] marca 1977 r. do [...] grudnia 1978 r. Po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podało, że w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym organ słusznie odmówił Skarżącemu wydania zaświadczenia o żądanej treści. Gdy organ nie posiada w prowadzonych rejestrach danych, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia stosownie do żądania wnioskodawcy, to nie może wydać zaświadczenia żądanej treści. Nie jest bowiem w stanie potwierdzić faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Dla braku możliwości potwierdzenia faktów lub stanu prawnego nie mają przy tym znaczenia przyczyny, dla których organ nie znajduje się w posiadaniu określonych danych. Brak ten nie obliguje również organu do prowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia faktów czy stanu prawnego. Postępowanie wyjaśniające w sprawie wydania zaświadczenia nie zmierza bowiem do rozpatrzenia sprawy administracyjnej, ale co najwyżej do odnalezienia danych w celu potwierdzenia istniejącego obecnie lub w przeszłości stanu. Organ może wydać zaświadczenie wyłącznie na podstawie posiadanych danych – bez potrzeby ich kreowania. Zaświadczenie wydaje się jedynie wtedy, gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi o niczym rozstrzygać. Kolegium podniosło, Wojewódzki Urząd Pracy w W. Filia w R. nie posiada dokumentów potwierdzających zatrudnienie Skarżącego u pracodawcy niemieckiego. Urząd ten dwukrotnie zwracał się do Archiwum Zakładowego o udostępnienie mu akt o znaku [...] i [...] (numer spisu zdawczo – odbiorczego i numer pozycji z tego spisu oraz znak teczki) jednak w w/w aktach brak jest danych dotyczących zatrudnienia Skarżącego. W tej sytuacji, w ocenie SKO, brak jest podstaw do wydania zaświadczenia o żadanej treści. W skardze do tut. Sądu Skarżący zarzucił, że organy obu instancji nie dołożyły należytej staranności celem wyjaśnienia sprawy. Podniósł, że fakt pracy Skarżącego za granicą mogą potwierdzić osoby pracujące tam z nim tj.: M. K. i J. K., którym Urząd Pracy wydał stosowne zaświadczenia za okres pracy w Niemczech. Skarżacy wniósł o przesłuchanie w/w jako świadków mogących potwierdzić stan faktyczny. Podkreślił, że do pracy w Niemczech wysłany został za pośrednictwem Urzędu Pracy, gdzie został zarejestrowany jako osoba bezrobotna dwa tygodnie wcześniej, o czym nie ma wzmianki w uzasadnieniu organu. Zarzucił też dalszy brak staranności i zaniechanie działania w postaci wystąpienia do pracodawcy niemieckiego z zapytaniem o zatrudnienie Skarżącego w w/w okresie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Sąd administracyjny zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę administracji publicznej, stosując w stosunku do jej rozstrzygnięć, kryterium zgodności z prawem. W wyniku kontroli sądowej postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). Przedmiotem rozważań Sądu jest odmowa wydania zaświadczenia o zatrudnieniu Skarżącego u pracodawcy niemieckiego w okresie od [...] marca 1977 r. do [...] grudnia 1978 r. Uregulowane w Dziale VII ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r, poz. 265, dalej jako: Kpa) postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia ma charakter uproszczony. Składają się na nie wyłącznie czynności materialno-techniczne polegające na badaniu, jakiego rodzaju źródło może zawierać żądane dane i czy dane te dotyczą stanu prawnego lub faktycznego, którego potwierdzenia domaga się wnioskodawca. W przedmiotowym postępowaniu nie dokonuje się ustaleń i ocen tak jak w postępowaniu jurysdykcyjnym. Dlatego zaświadczenie nie może rozstrzygać o żadnych prawach i obowiązkach oraz nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Potwierdza ono stan ustalony, jest wyłącznie przejawem tego, co zawarte jest w źródłach, na których bazuje organ wydający zaświadczenie (vide wyrok NSA z 16.09.2005 r., II OSK 36/05, ONSAiWSA 2006/2/64, wyroki WSA w Warszawie z 23.03.2006 r., I SA/Wa 1356/04, Lex nr 202335 oraz z 21.11.2008 r., III SA/Wa 1612/08, Lex nr 519918). Przewidziana w art. 218 § 2 Kpa możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na skutek złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia sprowadza się w istocie do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych. Nie może prowadzić do dokonywania jakichkolwiek ocen, w tym prawnych, odnośnie informacji będących w dyspozycji organu (vide wyrok WSA w Warszawie z 23.03.2006 r. wyżej powoływany). Kontrolowane postępowanie toczyło się w oparciu o art. 217 § 2 pkt 2 Kpa, zgodnie z którym zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W przypadku, gdy podstawą wydania zaświadczenia jest art. 217 § 2 pkt 2 Kpa – organ jest obowiązany wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 Kpa). Reasumując, wydanie zaświadczenia w oparciu o art. 217 § 2 pkt 2 Kpa polega na przeniesieniu danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów do treści zaświadczenia. Wydanie zaświadczenia na tej podstawie jest niedopuszczalne, jeżeli problematyka, której żądanie strony dotyczy, jest sporna. Sąd wskazuje, że postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ odnosić się może wyłącznie do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane, i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie wyjaśniające zmierzające do wydania zaświadczenia jest prowadzone jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalenia (wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r. sygn. I OSK 2554/16). Nie jest dopuszczalne tworzenie na użytek postępowania w sprawie wydania zaświadczenia materiałów dowodowych mających służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści (zob. ww. wyrok NSA z 7 lutego 2017 r. II OSK 1270/15). Jak zasadnie wskazuje SKO zawarte w art. 218 § 1 Kpa sformułowanie "dane znajdujące się w posiadaniu organu" należy wykładać ściśle. Poza zakresem przedmiotowym tego pojęcia pozostaje sytuacja, w której dane nie znajdują się w posiadaniu organu. Dla braku możliwości wydania zaświadczenia nie mają przy tym znaczenia przyczyny, dla których organ nie znajduje się w posiadaniu określonych danych. Skoro organ danych takich nie posiada, to nie może on zaświadczyć o określonym stanie faktycznym (por. wyrok WSA w Krakowie z 19 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 288/18, Lex nr 2506470). W tak zarysowanym stanie prawnym Sąd stwierdza, że Kolegium słusznie odmówiło Skarżącemu wydania zaświadczenia, skoro z powodu braku dokumentacji wydanie zaświadczenia nie leżało w możliwości organu. Poza sporem pozostaje, że organ I instancji nie posiadał w prowadzonych rejestrach danych, o wydanie których w postaci zaświadczenia ubiegał się Skarżący, to logicznym jest, że nie mógł wydać zaświadczenia. Odmowa wydania zaświadczenia w takiej sytuacji nie narusza prawa. Natura zaświadczenia sprowadza się do przeniesienia (zacytowania) danych znajdujących się w posiadaniu organu. Organ nie może potwierdzić faktów lub stanu prawnego wynikających z dokumentów lub rejestrów, których nie posiada. Brak ten nie obliguje również organu do prowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia faktów czy stanu prawnego, gdyż przyczyny nieposiadania określonych danych nie mają znaczenia dla sprawy. W związku z tym zarzuty Skarżącego nie mogły zostać uwzględnione. Działając bowiem zgodnie z zasadą praworządności, wywodzoną wprost z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy administracji publicznej zobowiązane są działać w granicach i na podstawie prawa. Rolą sądów administracyjnych jest zaś sprawowanie kontroli nad sposobem stosowania przez nie tego prawa. Jeśli zatem kierując się treścią obowiązujących przepisów prawa organy trafnie przyjęły, że wniosek Skarżącego sprowadzający się do potwierdzenia zaświadczeniem okresu zatrudnienia u pracodawcy niemieckiego w okresie od [...] marca 1977 r. do [...] grudnia 1978 r., nie mógł zostać zrealizowany w oparciu o posiadane przez organ ewidencje i rejestry, to Sąd nie miał podstaw, aby uznać za trafne zarzuty Skarżącego. W konsekwencji należało uznać, że skoro organ nie posiada dokumentacji ani rejestrów zawierających dane, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia stosownie do żądania wnioskodawcy, to nie może on wydać zaświadczenia o żądanej treści. Odnosząc się do wniosku dowodowego zawartego w skardze, w ocenie Sądu nie zasługuje on na uwzględnienie z dwóch powodów. Po pierwsze, ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która całościowo reguluje postępowanie prowadzone przez sąd administracyjny, nie dopuszcza możliwości przeprowadzenia dowodów osobowych, w tym dowodu z przesłuchania świadków. Jedynym dowodem, jaki sąd może przeprowadzić, jest dowód z dokumentu, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Po drugie, rolą sądu w niniejszej sprawie jest kontrola tego, czy odmawiając wydania zaświadczenia organ administracji nie naruszył obowiązującego prawa. Jak już była wyżej mowa, sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. Sąd nie może natomiast podejmować czynności wykraczających poza zadania wyznaczone mu przez ustawodawcę – to znaczy, że w tej konkretnej sprawie nie może podejmować czynności zmierzających do ustalenia, czy i gdzie znajduje się dokumentacja dotycząca zatrudnienia Skarżącego. Mając powyższe okoliczności na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.