VIII SA/Wa 600/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) Sędzia WSA Justyna Mazur po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 28 października 2021 r. sprawy ze skargi B. B. na akt Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. z dnia [...] maja 2021 r. znak: [...]; [...] w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby 1. uchyla zaskarżony akt oraz poprzedzający go akt Komendanta Powiatowego Policji w S. z [...] marca 2021 r., znak: [...]; 2. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. na rzecz B. B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wnioskami z [...] i [...] marca 2021 r. skierowanymi do Komendanta Powiatowego Policji w S., B. B. (dalej wnioskodawca, skarżący) domagał się zwrotu kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania K. do miejsca pełnienia służby S. środkiem lokomocji BUS (k-14 i k-22 akt adm. VIII SA/Wa 595/21). Wyjaśnił, iż dojeżdża do miejsca pełnienia służby, gdzie czas przejazdu w obydwie strony łącznie z przesiadkami wynosi [...] minut, a długość trasy wynosi [...] km. Do wniosków dołączył oświadczenia zawierające podanie godzin odjazdu i przyjazdu [...] bus oraz informację w sprawie cen biletów. Pierwszy wniosek dotyczył okresu od [...] stycznia 2021 r. do [...] marca 2021 r., zaś drugi wniosek okresu od [...] marca 2021 r. W odpowiedzi na powyższe wnioski Komendant Powiatowy Policji w S. – pismem z [...] marca 2021 r. poinformował go, że zwrot kosztów dojazdu do służby przysługuje i będzie naliczany na podstawie decyzji KWP z siedzibą w R. Nr [...] z dnia [...].10.2018 r. oraz Decyzji zmieniającej w/w decyzję Nr [...] z dnia [...].12.2018 r. "w sprawie zasad dokonywania zwrotu kosztów dojazdu policjantom dojeżdżającym do miejsca pełnienia służby z miejscowości pobliskiej" - § 2 pkt 5 tj.:" 1/22 ceny biletu miesięcznego za przejazd w drugiej klasie pociągu osobowego przewidzianej dla odległości mierzonej w km, na najkrótszej możliwej trasie od miejscowości zamieszkania do miejscowości pełnienia służby, wysokość wypłaconej kwoty nie może przekraczać pełnej ceny biletu miesięcznego" (k-50 akt adm. VIII SA/Wa 595/21). Raportem z [...] kwietnia 2021 r. wnioskujący złożył odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w R.. Przedstawiając swoje stanowisko w sprawie, wniósł o zmianę decyzji oraz ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniósł, iż otrzymane pismo, pomimo wskazania podstawy na której zostało oparte w żadnym zakresie, nie uzasadnia przedstawionego stanowiska, czyli uzewnętrznionej woli nie nadaje charakteru sformalizowanego. Jak również brak jest pouczenia o możliwości, bądź jej braku zaskarżenia, tym samym należy uznać, iż przedłożone pismo narusza zasady określone w art. 8 ustawy kodeks postępowania administracyjnego (k-48 akt adm. VIII SA/Wa 595/21). Ponadto organ winien szczegółowo ustalić stan faktyczny sprawy w celu jej rozstrzygnięcia w sposób zgodny z przepisami prawa. Komendant Wojewódzki Policji w R. (dalej Komendant Wojewódzki) pismem z [...] maja 2021 r., w odpowiedzi na raport skarżącego, poinformował go, że podziela stanowisko Komendanta Powiatowego Policji w S. insp. J. R. wyrażone w piśmie [...] (k- 64 akt adm. VIII SA/Wa 595/21). Wyjaśnił, iż w przedstawionym stanie faktycznym zasadnym jest zastosowanie naliczenia zgodnie z § 2 pkt 5 Decyzji [...] z dnia [...].10.2018 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji z s. w R. na podstawie 1/22 ceny biletu miesięcznego na przejazd w II klasie pociągu osobowego przewidzianej dla odległości mierzonej w kilometrach na najkrótszej możliwej trasie od miejscowości zamieszkania do miejscowości pełnienia służby; lub jeżeli jest brak udokumentowania, że czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, zgodnie z art. 88 ust. 4 Ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, uprawnienie do zwrotu kosztów dojazdu na podstawie art. 93 Ustawy o Policji nie przysługuje. W skardze (zbiorowej) skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: - rażące naruszenie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji polegającym na jego niezastosowaniu w sytuacji spełnienia przez Skarżących przesłanek określonych ustawowo i nieuzasadnionej odmowie zwrotu kosztu dojazdu do miejsca pełnienia służby, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej jako: k.p.a.; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, nierozpoznanie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów oraz niewyczerpujące uzasadnienie - w szczególności poprzez ogólnikowe uzasadnienie wydanego aktu oraz brak uznania na podstawie przedłożonych dowodów, iż wnioskodawcy spełniają warunki, o jakich mowa w art. 93 § 1 ustawy o Policji, mimo zaoferowania przez Skarżących odpowiednich źródeł dowodowych; - art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. - art. 15 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dwukrotnie i ograniczenie się przez Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. wyłącznie do podtrzymania stanowiska Komendanta Powiatowego Policji z siedzibą w S.. Skarżący wniósł o: na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdzenie nieważności zaskarżonych aktów względnie o ich uchylenie w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. na podstawie art. 135 p.p.s.a. stwierdzenie nieważności poprzedzających aktów Komendanta Powiatowego Policji w S. numer [...],[...],[...],[...],[...],[...], względnie o ich uchylenie w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. na podstawie 200 w zw. z 205 § 2 p.p.s.a. zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania administracyjnego oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. na podstawie art. 119 pkt 1 p.p.s.a. o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. połączenie spraw każdego ze skarżących do wspólnego rozpoznania z uwagi na tożsamy stan faktyczny. W uzasadnieniu skarżący zaznaczył, że organy nie przeprowadziły w sposób właściwy postępowania dowodowego, bowiem dowolnie oceniły stan faktyczny przez pryzmat przepisów wewnętrznych, zamiast odnieść go do przepisów ustawowych. Zdaniem skarżących, uprawnienie do zwrotu kosztów dojazdu powstaje bezpośrednio z mocy prawa (wyrok WSA w Lublinie z dnia 16 kwietnia 2013 r., III SA/Lu 61/13, LEX nr 1310224). Ponadto w ocenie skarżących uprawnienie wynikające z art. 93 ust. 1 ustawy o Policji, przysługuje bezpośrednio z mocy prawa, wobec spełnienia określonych w nim przesłanek, tym samym Policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. Przyznanie kwoty niższej niż wynikającej bezpośrednio z ustawy wobec spełnienia wskazanych w niniejszym przepisie przesłanek oraz opieranie się na aktach wewnętrznych w sytuacji jasnego uregulowania ustawowego jest dla Skarżących działaniem wysoce krzywdzącym oraz rażąco sprzecznym z prawem. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki wniósł o jej oddalenie, przedstawiając swoją argumentację. W szczególności podkreślił, że warunkiem otrzymania świadczenia jest więc udowodnienie, że miejscowość, z której dojeżdża funkcjonariusz jest miejscowością pobliską - wykazanie, że faktycznie do służby funkcjonariusz dojeżdża do dwóch godzin w obydwie strony. W konkluzji stwierdził, iż nie naruszył art. 93 ustawy o Policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna, jednakże z innych przyczyn aniżeli w niej wskazane. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako p.p.s.a) stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na inne niż określone w pkt 1-3 (tj. decyzje administracyjne oraz wskazane postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym i egzekucyjnym), akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale I ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556, i 2200) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego aktu sprawy stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz.U. 2019.161, dalej: "ustawa" lub "ustawa o Policji.") Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy, policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. Zatem kluczową kwestią dla stwierdzenia istnienia - uregulowanego w art. 93 ust. 1 ustawy o Policji - prawa policjanta do zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby jest ustalenie, czy miejscowość, w której policjant zamieszkuje stanowi miejscowość pobliską miejscu pełnienia przez niego służby. Definicja "miejscowości pobliskiej" została zawarta w art. 88 ust. 4 ustawy. Przepis ten, jak również przepis art. 93 ust. 1 ustawy, zostały umieszczone w tym samym rozdziale ustawy (Rozdział 8 "Mieszkania funkcjonariuszy Policji"), co uzasadnia odwołanie się do definicji pojęcia "miejscowości pobliskiej" przy wykładni art. 93 ust. 1 ustawy posługującego się tym samym pojęciem. Zgodnie z art. 88 ust. 4 ustawy "miejscowością pobliską" jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Podkreślenia wymaga bowiem, że uprawnienia policjantów wyrażone w art. 88 i 93 ustawy o Policji nie stanowią stricte ich specjalnego przywileju, ale są ściśle powiązane z potrzebami służby. Charakter służby funkcjonariusza Policji wymaga bowiem aby zamieszkiwał on możliwie jak najbliżej miejsca pełnienia służby, tak aby był on w stanie sprawnie i szybko dotrzeć do miejsca wykonywania obowiązków służbowych. Definiując miejscowość pobliską ustawodawca odwołuje się nie do odległości mierzonej w kilometrach, co jak wydaje się byłoby najprostszym kryterium, ale do powszechnie dostępnych możliwości dojazdu. O zakwalifikowaniu miejscowości do pobliskiej miejsca pełnienia służby decydują dwie zasadnicze przesłanki: czas dojazdu oraz rodzaj środka transportu. Istotna jest bowiem możliwość realnego i rozsądnego dotarcia na służbę, które pozostaje w powiązaniu z godzinami tej służby. Jak podkreśla się w orzecznictwie pojęcie czasu dojazdu użyte w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, musi uwzględniać najdogodniejsze dla funkcjonariusza połączenia w powiązaniu z godzinami jego służby, tak aby czas pozostawania poza miejscem zamieszkania był jak najkrótszy. Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd zawarty w wyroku NSA z dnia 16 kwietnia 2020 r. w sprawie sygn. akt I OSK 932/19, w który wyrażono stanowisko, cyt.: "Dogodny dojazd, to taki, który odpowiada godzinom rozpoczynania i kończenia służby z uwzględnieniem ustawowego prawa do wypoczynku. Godziny wyjazdu i godziny przyjazdu z określonego przystanku muszą być powiązane z godzinami rozpoczęcia i zakończenia służby w taki sposób, aby ewentualnie wyeliminować zbędny czas oczekiwania na rozpoczęcie służby, a po jej zakończeniu - zbędny czas oczekiwania na podróż do miejsca zamieszkania (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r., I OSK 1647/18, wyrok WSA w Krakowie z 21 lutego 2008 r., III SA/Kr 1007/07 oraz wyroki WSA w Lublinie z 30 października 2014 r., III SA/Lu 365/14 i z 30 grudnia 2014 r., III SA/Lu 446/14). Brak połączeń w określonych porach dnia, istotnych z punktu widzenia trybu pracy funkcjonariusza, nie może działać na rzecz tezy, że istniejące połączenia pozwalają na zakwalifikowanie miejscowości jako pobliskiej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli między dwiema miejscowościami istnieje połączenie publicznymi środkami transportu, zgodnie z którym czas dojazdu zasadniczo i w większości przypadków przekracza dwie godziny w obie strony, a jedynie w pojedynczych przypadkach i incydentalnie czas ten jest krótszy, to miejscowości tych nie można uznać za pobliskie w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji". Jednocześnie stwierdzić należy, że sprawa zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby na podstawie art. 93 ust. 1 u.p. nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej. Powyższe wynika wprost z art. 97 ust. 5 ustawy, ponieważ w przepisie tym ustawodawca nie przewidział formy decyzji administracyjnej do załatwiania spraw, o których mowa w art. 93 ust. 1 ustawy o Policji. Za takim stanowiskiem przemawia również treść art. 93 ust. 1, zgodnie z którym każdy policjant zajmujący lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby z mocy prawa jest uprawniony do otrzymania zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. W przepisie tym posłużono się zwrotem "przysługuje", który wskazuje na powstanie uprawnień bezpośrednio z mocy ustawy. Skoro uprawnienie do zwrotu kosztów dojazdu powstaje bezpośrednio z mocy ustawy, to nie zachodzi konieczność konkretyzacji normy prawnej przez organ administracji publicznej. Oznacza to, że kwestia zwrotu przedmiotowych kosztów nie jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej (podobnie wyrok WSA w Lublinie z dnia 16 kwietnia 2013 r., III SA/Lu 61/13, LEX nr 1310224). Realizacja obowiązku, o którym mowa w art. 93 ust. 1 u.p., przez właściwego komendanta Policji, będącego organem administracji publicznej, następuje w drodze czynności materialno-technicznej, polegającej na wypłacie stosownej kwoty pieniężnej tytułem zwrotu kosztów dojazdu, bądź w formie aktu o odmowie zwrotu kosztów dojazdu. Akt ten jest zaskarżalny do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zaskarżone pismo Komendanta Wojewódzkiego nie spełnia wymogów formalnych aktu zaskarżalnego do sądu. Pismo to bowiem nie zawiera żadnej podstawy prawnej, żadnego uzasadnienia ani nie rozstrzyga sprawy co do meritum, poza lakonicznym stwierdzeniem, że uprawnienie do zwrotu kosztów na podstawie art. 93 ustawy o Policji nie przysługuje, bez wskazania uzasadnienia. Ponadto nie zawiera też żadnego pouczenia o możliwości zaskarżenia. Pismo jedynie informuje skarżącego, iż zasadnym jest zastosowanie naliczenia zgodnie z § 2 pkt 5 Decyzji [...] z dnia [...].10.2018 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji. Ponadto, że Komendant Wojewódzki podziela stanowisko Komendanta Powiatowego Policji w S.. W ocenie Sądu aby zakwalifikować pismo jako akt administracyjny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Organ Policji w zaskarżonym piśmie powinien powołać podstawę prawną oraz zawrzeć uzasadnienie swego stanowiska, czyli uzewnętrznionej woli nadać charakter sformalizowany. Organ powinien nadto pouczyć o możliwości, bądź jej braku zaskarżenia. Jest to o tyle istotne, że w Raporcie (zwanym odwołaniem) skarżący po pierwsze podnosił, ze pismo Komendanta Powiatowego Policji w S. nie zawiera uzasadnienia, po drugie - pouczenia o możliwości bądź braku jego zaskarżenia. Również nie do odparcia są zarzuty skarżącego, że akt Komendanta Wojewódzkiego nie zawierał ustaleń okoliczności stanu faktycznego. Czynności stanowią bowiem działania faktyczne, które w wyniku ich realizacji wywołują skutki w zakresie uprawnień lub obowiązków jakie przepis wiąże z ich podjęciem (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2830/13; publ. CBOSA). Zaskarżone pismo informacyjne, zakwalifikowane przez Sąd jako akt odmowy zwrotu kosztów dojazdu nie wywołuje żadnych skutków prawnych, a to z uwagi, że raport skarżącego został nim w sposób nieprawidłowy załatwiony. Dlatego też z uwagi na brak spełnienia wymogów formalnych, Sąd uchylił akt organu odwoławczego albowiem nie kwalifikuje się on do kontroli sądowej. Ponownie rozpatrując sprawę organ winien uwzględnić przedstawioną wyżej ocenę i dokonać szczegółowych ustaleń okoliczności stanu faktycznego sprawy w celu jej rozstrzygnięcia w sposób zgodny z przepisami prawa oraz pozwalający na skontrolowanie zasadności podjętego aktu, w przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego. Na marginesie należy zauważyć, że skarżący nie skonkretyzował zarzutów nie przyznania mu zwrotu kosztów dojazdu zgodnie z wnioskiem. Okoliczność szczegółowego wyjaśnienia i zajęcia stanowiska przez Komendanta Wojewódzkiego w odpowiedzi na skargę nie może sama w sobie zastępować aktu, który zaskarżył D. S.. Również zawarcie w aktach administracyjnych analizy służby skarżącego pod kątem rozpoczęcia i zakończenia służby nie mogło samo w sobie wywrzeć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Analiza ta nie została poddana ocenie przez Organy Policji w zaskarżonym akcie. Sąd nie dopatrzył się okoliczności skutkujących stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu, przy czym sam skarżący nie sprecyzował zarzutów odnoszących się do konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu. W konsekwencji uznając, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem przepisów prawa, Sąd działając na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji. O kosztach postępowania obejmujących koszty zastępstwa procesowego w kwocie [...] zł i opłaty skarbowej Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 265) przy czym koszty zastępstwa procesowego ([...] zł) zostały przyznane w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 595/21. Sąd przyznał pełnomocnikowi skarżących jedną stawkę z uwagi na jedną tożsamą skargę.