VIII SA/Wa 602/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 13 listopada 2019 r. sprawy ze skargi M. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "organ odwoławczy", "SKO"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia M. D. na postanowienie Burmistrza Gminy [...] (dalej: "organ I instancji", "Burmistrz") z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 3 kwietnia 2019 r. M. D. (dalej: "skarżący", "wnioskodawca") wystąpił do Burmistrza o sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej na karcie poboru składki Funduszu Emerytalnego Rolników polegającej na błędnym wskazaniu, iż w przypadku M. D. zastosowano 5 letnie zwolnienie od 1 stycznia 1981 r. do 31 grudnia 1985 r., podczas gdy prawidłowy zapis powinien wskazywać, że zwolnienie zastosowano od 1 stycznia 1980 r. W dalszej części wniosku wniósł o wydanie zaświadczenia, iż M. D. korzystał od 1 stycznia 1980 r. ze zwolnienia składek na Fundusz Emerytalny Rolników, jako młody rolnik, a tym samym od 1 stycznia 1980 r. podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników. Do rzeczonego wniosku skarżący załączył kopie: aktów notarialnych, umów darowizn, z dnia [...] grudnia 1979 r. Repertorium A Nr [...] oraz z dnia [...] grudnia 1981 r. Repertorium A Nr [...], karty ewidencyjnej wymiaru i poboru składek M. D. i M. D. na Fundusz Emerytalny Rolników, a także zaświadczenia z dnia [...] marca 2011 r. wydane przez Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Placówka Terenowa w [...] dotyczące ubezpieczenia S. D.. Postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 113 § 1 i § 3 w zw. z art. 126 oraz art. 219 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1990 o wyliczeniu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu (Dz. U. z 1990r. Nr. 54 poz. 310), orzekł o: odmowie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej w karcie poboru składki Funduszu Emerytalnego Rolników poprzez wpisanie, iż wobec M. D. zastosowano 5 letnie zwolnienie od 1 stycznia 1980 roku (punkt 1 postanowienia) oraz odmowie wydania zaświadczenia o podleganiu M. D. ubezpieczeniu społecznemu rolników od 1 stycznia 1980 roku (punkt 2 postanowienia). W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż zaświadczenie może potwierdzać tylko istniejący stan rzeczy, a postępowanie o wydanie zaświadczenia nie może służyć "stworzeniu" danych umożliwiających wystawienie zaświadczenia żądanej treści do czego zmierza wnioskodawca, przedkładając ksera kolejnych dokumentów do złożonego wniosku. Burmistrz podniósł, iż w posiadanych przez organ danych z ewidencji, rejestrów, zbiorów dokumentów lub zbiorów danych utrwalonych innymi technikami nie wynika, iż M. D. opłacał składki na ubezpieczenie społeczne rolników indywidualnych w 1980 r. Dlatego wydanie zaświadczenia z przedstawionych dokumentów byłoby sprzeczne z prawem, brak jest bowiem podstaw prawnych do wydania zaświadczenia żądanej treści. Jednocześnie wyjaśniono, iż podstawą do weryfikacji okresu podlegania ubezpieczeniu nie może stanowić wniosek o sprostowanie rzekomo omyłki pisarskiej w karcie poboru składki Funduszu Emerytalnego Rolników. W opinii organu I instancji, Burmistrz Gminy nie jest upoważnionym do tego organem, gdyż w kwestii zastosowania zwolnienia, o którym mowa w karcie poboru składki nie wydawał żadnej decyzji ani postanowienia. Ponadto stwierdził, iż przez błędy pisarskie należy rozumieć widoczne, niezamierzone błędne użycie wyrazu lub zwrotu, mylną pisownię oraz opuszczenie jakiegoś wyrazu lub liter w wyrazie. Zażalenie na wskazane postanowienie złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie. Zarzucił bezpodstawne przyjęcie, iż posiadane przez organ informacje nie pozwalają na uwzględnienie wniosku o sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej, a także naruszenie zasad uwzględnienia z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli wobec niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Rozpatrując sprawę ponownie organ odwoławczy wskazanym na wstępie niniejszego uzasadnienia postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. orzekł o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji. Uzasadniając SKO, powołując się na art. 113 § 1 k.p.a., zauważył, że norma ta dotyczy jedynie decyzji oraz – na podstawie art. 126 k.p.a. - postanowień, ale już nie dokumentów, które nie są ani decyzją, ani postanowieniem. Dlatego też, nie może ona mieć zastosowania do karty ewidencyjnej wymiaru i poboru składek Funduszu Emerytalnego Rolników, o której sprostowanie wnosi skarżący, gdyż nie jest ona ani decyzją, ani postanowieniem. Następnie organ odwoławczy przytoczył brzmienie art. 217 § 1 i § 2 oraz odwołał się do art. 218 k.p.a. Oceniając zebrany materiału dowodowy stwierdził, że organ I instancji nie jest w posiadaniu informacji o potwierdzenie których skarżący występuje. Akta sprawy zawierają kopię karty ewidencyjnej wymiaru i poboru składek M. D. i M. D. na Fundusz Emerytalny Rolników za lata 1983 — 1992, z adnotacją, iż zastosowano 5-cio letnie zwolnienie od 1 stycznia 1981 r. do 31 grudnia 1985 r. Natomiast brak jest danych, aby M. D. podlegał ubezpieczeniu społecznemu w roku 1980. Tym samym, brak jest dokumentacji, z której wynikałoby opłacanie składek przez skarżącego w tym czasie. Konkludując SKO uznało, że organ I instancji przeprowadził postępowanie zgodnie ze wskazanymi przepisami prawa. Skoro jednak nie posiada dokumentów, z których wynikałby fakt, którego potwierdzenia żąda skarżący, to nie może on wydać zaświadczenia o żądanej treści. Z kolei odnosząc się do zarzutów zażalenia, wyjaśnił, że w toku postępowania o wydanie zaświadczenia organ nie może dokonywać oceny materiału dowodowego, ani też podejmować żadnych rozstrzygnięć. Organ nie może także tworzyć nowej sytuacji prawnej, ani też kształtować nowego stosunku prawnego. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący, który pismem z dnia 25 lipca 2019 r. (data wpływu do Sądu) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczne w administracyjnym toku instancji postanowienie z dnia [...] czerwca 2019 r. Wnosząc o uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć, zarzucił: a) brak rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego i naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez brak ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy oraz brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy; b) naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej; c) naruszenie art. 113 § 1 k.p.a. poprzez brak jego odpowiedniego zastosowania do sprostowania zapisów na karcie poboru podatku, w sytuacji, gdy zasady postępowania administracyjnego wskazane wyżej wymagają rozszerzającej interpretacji tego przepisu w sprawie niniejszej. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wystąpił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Stosownie do art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii zasadności odmowy sprostowania omyłki pisarskiej w karcie poboru składki Funduszu Emerytalnego Rolników, jak i odmowy wydania zaświadczenia o podleganiu M. D. ubezpieczeniu społecznemu rolników od 1 stycznia 1980 roku. Stosownie do treści art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Organ administracji publicznej obowiązany jest zaś wydać zaświadczenie w myśl art. 218 § 1 k.p.a., gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W okolicznościach niniejszej sprawy istotne znaczenia ma również przepis art. 218 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Wydanie zaświadczenia stanowi czynność materialno-techniczną, przyjmującą postać dokumentu urzędowego. Jest to czynność faktyczna, gdyż zaświadczenie wydawane przez organ stanowi oświadczenie wiedzy tego organu, oparte na danych będących w jego posiadaniu, co wynika wprost z art. 218 § 1 k.p.a., a nie rozstrzyga żadnej sprawy. Nie jest zatem dopuszczalne, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych, jeśli nie wynikają one z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Biorąc pod uwagę specyfikę postępowania dotyczącego wydania zaświadczenia, które jest uproszczonym i odformalizowanym postępowaniem o charakterze administracyjnym stwierdzić należy, że organ wydając zaświadczenie, powinien opierać się na danych będących w jego posiadaniu i nie jest zobowiązany do prowadzenia dochodzenia wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego lub prawnego, ponieważ działanie takie przekształciłoby postępowanie o wydanie zaświadczenia w postępowanie administracyjne ogólne, co byłoby w sprzeczności z przepisami działu VII k.p.a. i ukształtowaną na ich podstawie instytucją prawną, jaką jest zaświadczenie. Jak zauważa się w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może, zgodnie z art. 219 k.p.a., wydać jedynie postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2002 r. o sygn. akt II SA 944/00, publ. LEX nr 83811; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2006 r. o sygn. akt II SA/Wa 1126/06, publ. LEX nr 282453). W doktrynie i orzecznictwie powszechnie wyróżnia się trzy przypadki odmowy wystawienia zaświadczenia: przy braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie; w przypadku niewłaściwości organu, do którego skierowano żądanie; gdy nie można spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy też ze względu na wyraźny zakaz ustanowiony w przepisach odrębnych. W kontrolowanej sprawie zasadnie organy orzekające odmówiły skarżącemu wydania oczekiwanego przez niego zaświadczenia uznając, iż brak jest dokumentacji, która potwierdzałaby, że M. D., jako młody rolnik, korzystał od 1 stycznia 1980 r. ze zwolnienia opłacania składek na Fundusz Emerytalny Rolników, a tym samym uznania, że od 1 stycznia 1980 r. podlegał on ubezpieczeniu społecznemu rolników. Należy wyjaśnić, iż zebrane w sprawie akta sprawy zawierają kopię karty ewidencyjnej wymiaru i poboru składek M. D. i M. D. na Fundusz Emerytalny Rolników za lata 1983 — 1992, z adnotacją, iż zastosowano 5 letnie zwolnienie od 1 stycznia 1981 r. do 31 grudnia 1985 r. A zatem zapisy ewidencji, która prawnie mogła stanowić źródło potwierdzenia okresu podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników, nie potwierdzały okoliczności objęcia skarżącego takim zwolnieniem w roku 1980. Skoro żądane do potwierdzenia fakty nie wynikały z prowadzonych przez organy ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w posiadaniu Burmistrza Gminy [...], to na podstawie art. 219 k.p.a. organ ten był władny odmówić wydania zaświadczenia, co też prawidłowo uczynił. Jednocześnie Sąd za prawidłowe uznał stanowisko organów orzekających, iż w kontrolowanej sprawie brak było podstaw prawnych do dokonania sprostowania karty ewidencyjnej wymiaru i poboru składek Funduszu Emerytalnego Rolników, o co wnosił skarżący. Należy mieć bowiem na względzie, iż zaświadczenie może potwierdzać tylko istniejący stan rzeczy, a postępowanie o wydanie zaświadczenia nie może służyć "stworzeniu" danych umożliwiających wystawienie zaświadczenia żądanej treści. Na etapie wydawania zaświadczenia wyjściowa baza danych nie może być bowiem weryfikowana. W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie organy orzekające nie uchybiły przepisom proceduralnym, dostatecznie wnikliwie uzasadniając w treści postanowień motywy, jakimi się kierowały. W świetle powyższych rozważań za nieuprawnione uznać należy podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przepisów proceduralnych tj. art. 7, art. 8 oraz art. 113 § 1 k.p.a. Tym samym, zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] maja 2019 r. nie naruszają prawa. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.