II OSK 923/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 listopada 2019 r. sygn. akt III SAB/Wr 843/19 w sprawie ze skargi O. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt stały oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 21 listopada 2019 r. oddalił skargę O. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt stały. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: O. M., obywatelka U., wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w sprawie z jej wniosku o zezwolenie na pobyt stały, złożonego 11 października 2017 r. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej k.p.a.), przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę. Sąd wskazał, że akta sprawy potwierdzają, iż [...] października 2017 r. wpłynął do Wojewody wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt stały na terytorium RP. Pismem z [...] listopada 2017 r. strona została wezwana przez organ do osobistego stawiennictwa i uzupełnienia braków formalnych wniosku. Wezwanie strona odebrała [...] grudnia 2017 r. i w dniu [...] grudnia 2017 r. dopełniła obowiązku stawiennictwa oraz uzupełniła niektóre braki formalne wskazane w wezwaniu. Nie wpisała jednak do wniosku poprzednich pobytów na terytorium RP, nie uzupełniła wzoru podpisu oraz nie złożyła podpisów na wniosku w wymaganych rubrykach formularza wniosku. Wojewoda zawiadomił stronę - pismem z dnia [...] marca 2018 r. - o pozostawianiu jej podania z [...] października 2017 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt stały bez rozpoznania. Pismem z [...] czerwca 2018 r. strona wniosła zażalenie/ponaglenie na niezałatwienie w terminie jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowieniem z [...] maja 2019 r. uznał je za nieuzasadnione. Sąd stwierdził, że postępowanie administracyjne z wniosku skarżącej zakończyło się zawiadomieniem z [...] marca 2018 r. o pozostawianiu wniosku bez rozpoznania. Postępowanie zatem nie trwało, jak podniesiono w skardze, ponad dwadzieścia miesięcy, lecz około pięciu miesięcy. Sąd wskazał, że [...] grudnia 2017 r. skarżąca jedynie częściowo uzupełniła braki formalne złożonego przez siebie wniosku. Nie przedstawiła natomiast prawidłowo i kompletnie wypełnionego formularza złożonego wniosku, a więc brak formalny nie został uzupełniony. W ocenie Sądu, Wojewoda dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego pozostawiając wniosek strony o udzielenie zezwolenia na pobyt stały bez rozpoznania, a materiał dowodowy nie wskazuje na jakąkolwiek wadliwość postępowania przed Wojewodą w przedmiocie wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku oraz pozostawienia tego wniosku bez rozpoznania. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła O. M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu mimo istotnego naruszenia art. 35 k.p.a. w zw. z art. 36 k.p.a. i błędne uznanie, że organ nie działał w warunkach kwalifikowanej przewlekłości, zaś przekroczenie terminów było nieznaczne i usprawiedliwione pomimo, że organ przekroczył terminy załatwienia sprawy nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych wyznaczonych w art. 35 § 3 k.p.a., - art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu mimo istotnego naruszenia art. 35 k.p.a. w zw. z art. 36 k.p.a. i błędne uznanie, że organ podejmował niezbędne czynności w sprawie i dokonywał stosownych ustaleń, mimo, że pozostawił wniosek bez rozpoznania, - art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu mimo istotnego naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. i błędnego uznania przez organ, że skarżąca nie uzupełniła braków formalnych wniosku z własnej winy, podczas gdy skarżąca działała zgodnie z pouczeniem pracownika Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego, - art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu mimo istotnego naruszenia art. 7, art. 12 i art. 77 k.p.a., polegającego na prowadzeniu postępowania w sposób przewlekły, braku wnikliwego rozpoznania spraw przez organ I instancji i nieprzeprowadzenia przez niego postępowania dowodowego co do istoty sprawy, co skutkowało naruszeniem podstawowych zasad dowodzenia i koncentracji materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym i doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi, - art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu mimo istotnego naruszenia art. 6 art. 7, art. 8 oraz art. 9 k.p.a. polegającego na dokonaniu błędnych wskazówek przez urzędnika i uznaniu, że wskazówki te nie miały wpływu na pozostawienie bez rozpoznania wniosku skarżącej, - art. 151 p.p.s.a. poprzez zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy skarga zasługiwała na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji nie naruszył art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a., bowiem Wojewoda Dolnośląski w sposób istotny nie naruszył art. 35 k.p.a. w zw. z art. 36 k.p.a., art. 64 § 2 k.p.a., art. 7, art. 12 i art. 77 k.p.a., a także art. 6 art. 7, art. 8 oraz art. 9 k.p.a. Jak trafnie podkreślił Sąd I instancji, skoro skarżąca uzupełniła tylko niektóre braki formalne wskazane w wezwaniu, jednak nie wpisała do wniosku poprzednich pobytów na terytorium RP, nie uzupełniła wzoru podpisu oraz nie złożyła podpisów w wymaganych rubrykach formularza wniosku, to Wojewoda prawidłowo pozostawił jej podanie o udzielenie zezwolenia na pobyt stały bez rozpoznania. Jeżeli strona nie uzupełniła wszystkich braków formalnych pomimo skutecznego jej wezwania do ich uzupełnienia, to organ administracji miał uzasadnione podstawy – zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. – do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Zarzut naruszenia art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 64 § 2 k.p.a. nie ma więc usprawiedliwionych podstaw. W odniesieniu do twierdzenia strony, że była przekonana o uzupełnieniu wszystkich braków formalnych z uwagi na błędne pouczenie jej przez urzędnika o ich uzupełnieniu, zaznaczyć trzeba, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza faktu błędnego pouczenia. Istotne znaczenie ma przy tym to, że w wezwaniu do uzupełnienia braków wniosku wyraźnie zaznaczono, że – oprócz osobistego stawiennictwa wnioskodawcy i braków uzupełnionych przez stronę – należy uzupełnić wniosek w części D.II a), czyli wpisać poprzednie pobyty na terytorium RP, a także uzupełnić go o wzór podpisu, podpis pod wzorem podpisu i podpis pod oświadczeniem na wniosku. Pomimo wyraźnego określenia tych braków w wezwaniu strona ich nie usunęła. W tej sytuacji nie jest trafny zarzut naruszenia art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie mimo istotnego naruszenia art. 6 art. 7, art. 8 oraz art. 9 k.p.a. Zauważyć ponadto wypada, że chociaż skarżąca kasacyjnie została powiadomiona w marcu 2018 r. o pozostawieniu jej podania bez rozpoznania, dopiero po około 3 miesiącach zareagowała na to zawiadomienie, wnosząc zażalenie (ponaglenie) na niezałatwienie w terminie jej wniosku. Gdyby faktycznie strona była przekonana o uzupełnieniu wszystkich braków jej reakcja niewątpliwie byłaby natychmiastowa, a nie podjęta dopiero po trzech miesiącach. W konsekwencji, skoro skarżąca nie usunęła wszystkich braków wniosku pomimo wyraźnego określenia tych braków w wezwaniu do ich usunięcia, to Wojewoda zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. pozostawił jej wniosek bez rozpoznania i nie miał podstaw do prowadzenia postępowania co do istoty sprawy, gdyż wniosek dotknięty nieusuniętymi brakami nie pozwalał na merytoryczne jej rozpatrzenie. Nie są w tej sytuacji uzasadnione zarzuty naruszenia art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. w powiązaniu zarówno z art. 35 k.p.a. w zw. z art. 36 k.p.a., jak i z art. 7, art. 12 i art. 77 k.p.a. Prawidłowo zatem Sąd I instancji zastosował art. 151 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U. poz. 1842) orzekł jak w sentencji.