II SA/Bd 860/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 października 2021 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. UZASADNIENIE II SA/Bd 860/21 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. Starosta [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującą 4-stanowiskową myjnię bezdotykową z kontenerami technicznymi wraz z zewnętrzną i wewnętrzną instalacją gazu na działce nr [...] w miejscowości Ł. gmina B. B.. Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania R. P., decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że sprawa udzielenia pozwolenia na budowę obejmująca: 4-stanowiskową myjnię bezdotykową z kontenerem technicznym wraz z zewnętrzną i wewnętrzna instalacją gazu na działce nr [...] w miejscowości Ł. gmina B. B. była rozpatrywana ponownie przez Starostę na skutek uchylenia decyzji Wojewody i Starosty wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20.09.2017r. sygn. II SA/Bd 1009/16, utrzymanym w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13.02.2020 r.. W powołanym wyroku Sąd I instancji nakazał organowi administracji budowlanej, by wezwał inwestora do uzupełnienia braków projektu budowlanego, w tym dokumentów umożliwiających rzetelne ustalenie zakresu i obszaru emisji substancji i energii przez planowaną myjnię samochodową. Zobowiązał również organy do oceny, czy projekt budowlany zapewnia takie rozwiązania konstrukcyjne i techniczne, które zapewniają zgodność planowanej inwestycji z przepisami prawa, w tym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jak wskazał Wojewoda, omawiany wyrok nie wiąże jednak organów rozpoznających ponownie sprawę z uwagi na to, że nastąpiła zmiana w stanie faktycznym sprawy. W toku postępowania ustalono bowiem, że inwestycja została zakończona. Zawiadomieniem z dnia [...] marca 2017 r. inwestor poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o zakończeniu budowy, a organ nie wniósł sprzeciwu od zgłoszenia. Wojewoda wywiódł, że fakt przyjęcia obiektu do użytkowania na podstawie zgłoszenia wskazuje, że wykonano już wszystkie roboty budowlane objęte decyzją o pozwoleniu na budowę. W jego ocenie niedopuszczalne jest merytoryczne rozstrzyganie wniosku o pozwolenie na budowę, gdy realizacja przedmiotowego obiektu została już zakończona. W związku z powyższym, zdaniem organu II instancji, Starosta zasadnie umorzył przedmiotowe postępowanie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję R. P. (dalej jako: skarżący) zarzucił: - naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wykonania wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20.09.2017 r. (II SA/Bd 1009/16) i Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13.02.2020 r. (sygn.. II OSK 859/18); - naruszenie art. 37 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego poprzez pominięcie jego zastosowania; - naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne zastosowanie tego przepisu i umorzenie postępowania; - brak poczynienia przez organ stosownych ustaleń w sprawie obejmujących dokonanie oceny oddziaływania myjni i związane z tym naruszenie art. 6 k.p.a oraz art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym w szczególności, jaki jest zasięg oddziaływania myjni i czy projekt myjni wymaga w tym zakresie jakichkolwiek uzupełnień, a ponadto błąd w zakresie ustalenia, że zakończenie budowy myjni stanowi nową okoliczność w stosunku do wcześniej przywołanych orzeczeń sądów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowa argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonej decyzji, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym. Zgodnie z art. 134 § 1 "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas w zależności od rodzaju naruszenia uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli to naruszenie miało bądź mogło mieć - istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzona w niniejszej sprawie ocena zgodności z prawem poddanych kontroli Sądu decyzji administracyjnych wg wyżej wskazanych kryteriów wykazała, że nie doszło do naruszenia prawa w takim stopniu, które by skutkowało ich uchyleniem. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania administracyjnego dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę myjni bezdotykowej z kontenerem technicznym wraz z wewnętrzną i zewnętrzną instalacja gazu. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącemu pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Obydwa rozstrzygnięcia uchylił jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 20 września 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 100/16. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 13 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 859/18, oddalił skargę kasacyjną strony od tego wyroku. Zawiadomieniem z dnia [...] marca 2017 r. inwestor poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o zakończeniu budowy, a organ nie wniósł sprzeciwu od zgłoszenia. Mając na uwadze fakt, że inwestycja została zakończona wskazać należy, że przepisy mające zastosowanie w sprawie nie przewidywały możliwości wydania pozwolenia na budowę w przypadku zakończenia robót budowlanych. Wprawdzie zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 37 ust. 2 ustawy, decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje się również co do zakończonych inwestycji, rozpoczętych na postawie ostatecznego pozwolenia na budowę, które inwestor następnie utracił. Jednakże zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane i niektórych innych ustaw ( Dz.U. z 2020, poz. 471), przepis art. 37 ust. 2 w przedstawionej wersji nie ma zastosowania do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tejże ustawy – tj. przez 19 września 2020 r. Omawiany zaś art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. nie obejmował sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już zakończone. Fragment o treści :"decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje się również w przypadku zakończonych robót budowlanych" dodano dopiero wspomnianą wyżej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane. Mając na uwadze ówczesne brzmienia art. 37 ust. 2 pkt 2, a także art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w myśl którego pozwolenie na budowę dotyczy przyszłych inwestycji, stwierdzić należy, że przystąpienie do wykonywania robót budowlanych winno poprzedzać uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę, skoro w myśl ustawowej definicji jest to decyzja administracyjna zezwalająca na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Dopiero więc legitymowanie się przez inwestora tego rodzaju rozstrzygnięciem upoważnia go do faktycznego rozpoczęcia przedsięwzięcia. Jak wskazuje się bowiem zasadnie w orzecznictwie, celem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest dokonanie oceny wykonanych robót i ich ewentualne zalegalizowanie. Zasadność takiego rozstrzygnięcia dotyczy również przypadku, kiedy obiekt budowlany zrealizowano wprawdzie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która jednak następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 17.01.2018 r. II SA/Bd 924/17, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 5 czerwca 2019 r. II SA/Po 271/19, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 30.09.2019 r. II SA/Gl 1145/19). Decyzja o pozwoleniu na budowę udziela więc inwestorowi uprawnienia do rozpoczęcia procesu budowlanego oraz zatwierdza projekt budowlany, który z kolei określa parametry projektowanej inwestycji. Jeśli zatem roboty zrealizowano, organ architektoniczno-budowlany nie może merytorycznie rozstrzygać w sprawie udzielenia zgody na budowę. Przy czym orzecznictwo sądowe zgodne jest co do tego, że jeśli inwestor wzniósł obiekt budowlany w oparciu o pozwolenie na budowę, następnie usunięte z obrotu prawnego, nie może być traktowany jak osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej, a więc ignorująca spoczywające na niej z mocy prawa obowiązki, których spełnienie warunkuje podjęcie określonych czynności. W takiej sytuacji, otwarta jest natomiast droga do działań organu nadzoru budowlanego, mających na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem po odpadnięciu ich dotychczasowej podstawy prawnej w postaci pozwolenia na budowę (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18.03.2011 r. II OSK 532/10). Możliwe jest zatem prowadzenie postępowania naprawczego. Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej dotyczących naruszenia przez organy art. 153 p.p.s.a. przez niezastosowanie się przez organy do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20.09.2017 r., sygn. II SA/Bd 1009/16, zgodzić się należy z organami obu instancji, że zachodziły przesłanki uzasadniające odstąpienie od wykonania wskazań Sądu, zmieniły się bowiem istotne okoliczności faktyczne – inwestycja została zrealizowana. Odnosząc się do twierdzeń skarżącego o tym, że o fakcie zakończenia procesu inwestycyjnego i funkcjonowaniu myjni WSA w Bydgoszczy i NSA zostały poinformowane w toku poprzedniego postępowania sądowego, zwrócić uwagę należy, że sąd administracyjny orzekając uwzględnia stan prawny i stan faktyczny obowiązujący w dacie wydania zaskarżonego aktu prawnego, a nie w okresie późniejszym. Stąd nawet gdyby Sąd posiadał informację o realizacji inwestycji przez skarżącego po wydaniu decyzji przez organ II instancji, okoliczność ta nie miała wpływu na dokonaną przez WSA ocenę legalności decyzji organów obu instancji. W świetle art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość może nastąpić bądź to z przyczyn podmiotowych bądź przedmiotowych, a ta ostatnia zaistniała w sprawie niniejszej. Odpadła bowiem podstawa, w oparciu o którą inwestor zrealizował obiekt w postaci myjni bezdotykowej. To z kolei skutkuje tym, że nie jest możliwe orzekanie co do meritum przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w trybie art. 28 i nast. ustawy Prawo budowlane. W takich okolicznościach, organy obu instancji zasadnie stwierdziły, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. oddalił skargę