II GW 28/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Tomczak po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Zarządu Powiatu w L. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Zarządem Powiatu w L. a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym przyłącza elektroenergetycznego postanawia: oddalić wniosek. UZASADNIENIE Zarząd Powiatu w L. pismem z dnia 10 września 2019 r. – na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2018 poz. 1302 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) i art. 22 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2018 poz. 2096 ze zm. – dalej: k.p.a.) – zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Zarządem Powiatu w L. a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, przez wskazanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku PGE D. S.A. z siedzibą w L. o wyrażenie zgody na lokalizację przyłącza elektroenergetycznego na działce nr ewidencyjny [...], położonej w obrębie [...] J., gmina N. Jako podstawę swojego żądania Zarząd Powiatu w L. wskazał następujące okoliczności faktyczne: W dniu 14 czerwca 2019 r. do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej także: GDDKiA) wpłynął wniosek PGE D. S.A. z siedzibą w L. dotyczący udzielenia zezwolenia na lokalizację podziemnej kablowej linii elektroenergetycznej - przyłącza energetycznego na działce ewidencyjnej nr [...], położonej w obrębie [...] J., gmina N. Pismem z dnia 25 czerwca 2019 r. GDDKiA przekazał powyższy wniosek Zarządowi Dróg Powiatowych w L. z siedzibą w B. - jednostce organizacyjnej Zarządu Powiatu w L. W uzasadnieniu GDDKiA wskazał, że projektowane przyłącze lokalizowane jest w pasie drogowym drogi powiatowej nr 2215L, przebudowanej w ramach inwestycji budowy drogi S12/17. Działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie GDDKiA, natomiast zarządcą ww. drogi powiatowej jest nadal Zarząd Powiatu działający przez Zarząd Dróg Powiatowych w L. Podkreślił, że o tym, kto jest zarządcą drogi decyduje jej kategoria, a nie tytuł prawny do gruntu. W związku ze wskazanymi okolicznościami Zarząd Powiatu w L. w swoim wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wyjaśnił, że projektowana trasa przyłącza elektroenergetycznego nie przebiega przez pas drogowy drogi powiatowej, zaś organem właściwym do rozpatrzenia sprawy o wyrażenie zgody na lokalizację przyłącza jest, zdaniem Zarządu Powiatu - GDDKiA. W granicach działki ewidencyjnej nr [...] zlokalizowana jest droga krajowa S12/17, wiadukt drogi powiatowej nr 2215L oraz drogi serwisowe powstałe w ramach budowy drogi S12/17. Z załączonej do wniosku mapy z trasą projektowanego przyłącza wynika, iż projektowane przyłącze elektroenergetyczne przebiega pod tzw. drogą serwisową - drogą dojazdową nr 37A, nie stanowiącą drogi powiatowej. W odpowiedzi na wniosek Zarządu Powiatu w L. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego - GDDKiA pismem z dnia 17 października 2019 r. wskazał, że nie jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację podziemnej kablowej linii elektroenergetycznej - przyłącza energetycznego na działce ewidencyjnej nr [...], położonej w obrębie [...] J., gmina N. GDDKiA podkreślił, że przed budową drogi ekspresowej S12/17 oraz po jej wybudowaniu, droga powiatowa zgodnie z wykazem numerów dróg powiatowych prowadzonych przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w L. ma numer 2215L, a jej przebieg został wskazany następująco: L. (ul. Z., ul. C.) – J. – M. W ramach inwestycji budowy drogi ekspresowej S12/17/19 w ciągu drogi powiatowej wybudowany został przejazd drogowy. Wybudowanie wiaduktu drogowego w ciągu drogi powiatowej, nad drogą ekspresową, spowodowało konieczność budowy przed i za ww. skrzyżowaniem wielopoziomowym nasypów drogowych, na których usytuowana jest obecnie droga powiatowa. Z uwagi na uwarunkowania wysokościowe drogi powiatowej, w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej nieruchomościom graniczącym z tą drogą, wzdłuż niej wybudowano również dodatkowe jezdnie, które włączają się do dodatkowych jezdni drogi ekspresowej. Z uwagi na przeprowadzenie drogi powiatowej górą nad drogą ekspresową jej niweleta uległa zmianie i droga powiatowa na odcinku poprzedzającym wiadukt drogowy jest w nasypie. Działki przylegające do pasa drogowego drogi powiatowej i mające dostęp do tej drogi musiały mieć zapewniony dostęp do niej, w tym celu zaprojektowana została dodatkowa jezdnia wzdłuż drogi powiatowej, która włącza się z jednej strony do dodatkowej jezdni drogi ekspresowej oraz do jezdni zasadniczej drogi nr 2215L. Zdaniem GDDKiA Zarząd Powiatu w L. niesłusznie wywodzi, że w miejscu wnioskowanej lokalizacji linii elektroenergetycznej jest pas drogowy drogi ekspresowej, wskazując przy tym na fakt, że wybudowana dodatkowa jezdnia wzdłuż drogi powiatowej jest dodatkową jezdnią "drogą serwisową" drogi ekspresowej. Zatem wniosek o udzielenie zezwolenia na lokalizację podziemnej kablowej linii elektroenergetycznej dotyczy pasa drogowego drogi powiatowej nr 2215L, dlatego też właściwym organem do wydania zezwolenia w trybie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm. - dalej: u.d.p.) jest Zarząd Powiatu w L. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 p.p.s.a. w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Natomiast zgodnie z treścią art. 15 § 2 p.p.s.a. do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. oraz do rozpoznania innych spraw należących do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego na mocy odrębnych ustaw stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Sporem kompetencyjnym jest sytuacja prawna, w której zachodzi rozbieżność stanowisk co do właściwości organu, która powinna być usunięta na skutek podjętych w tym kierunku środków prawnych. Tak więc przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy administracyjnej (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy administracyjnej (spór negatywny), przy czym żaden z organów pozostając w sporze nie podejmuje stosownego rozstrzygnięcia oczekując na zajęcie stanowiska przez ten właściwy. W rozpoznawanej sprawie wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego dotyczył ustalenia organu właściwego do wyrażenia zgody na lokalizację przyłącza elektroenergetycznego na działce ewidencyjnej nr [...], położonej w obrębie [...] J., gmina N. Zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p. w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast z art. 19 ust. 2 u.d.p. wynika, że zarządcami dróg są dla dróg krajowych – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zaś dla dróg powiatowych – zarząd powiatu. Jak wynika z powyższego, organem właściwym do wydania decyzji w sprawie zgody na lokalizację w pasie drogowym przyłącza elektroenergetycznego jest zarządca drogi. Co szczególnie istotne, nie jest to kwestionowane zarówno przez składającego wniosek Zarząd Powiatu w L., jak i przez GDDKiA. Czynnikiem przesądzającym o tym, kto jest zarządcą drogi, a zatem organem właściwym w rozpoznawanej sprawie do rozstrzygnięcia wniosku PGE D.S.A. z siedzibą w L., jest kategoria, do której droga została zaliczona (por. postanowienie NSA z 24 maja 2013 o sygn. akt I OW 2/13). Zarząd drogami publicznymi nie jest przy tym wynikiem przysługiwania tytułu własności do danej drogi publicznej, lecz wynikiem zaliczenia drogi do jednej z ustawowo określonych w art. 2 ust. 1 u.d.p. kategorii dróg (por. postanowienia NSA: z 25 maja 2016 r., sygn. akt I OW 18/16; z 24 czerwca 2015 r., sygn. akt I OW 67/15). Z treści stanowisk prezentowanych przez będące w sporze organy wynika, że nie istnieje pomiędzy nimi rozbieżność stanowisk (spór) co do kompetencji (właściwości) organów do wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym przyłącza elektroenergetycznego. Obydwa organy zgodnie prezentują bowiem pogląd - jak już wskazano - że organem właściwym w tej materii jest zarządca drogi. Obydwa organy toczą w istocie spór dotyczący usytuowania planowanego przyłącza elektroenergetycznego, tzn. spierają się w pasie jakiej kategorii drogi - krajowej czy powiatowej - ma być zlokalizowane to przyłącze, a więc toczą spór o fakty. Zagadnienie to nie stanowi jednak sporu kompetencyjnego, rozpoznawanego na podstawie art. 4 p.p.s.a. Aby spór kompetencyjny mógł zostać rozstrzygnięty, konieczne jest uprzednie precyzyjne ustalenie stanu faktycznego sprawy, ponieważ tylko dla konkretnego stanu faktycznego możliwe jest zastosowanie przez organy właściwych przepisów prawa materialnego. Nie można natomiast mówić o rozstrzygnięciu sporu kompetencyjnego w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy, w której taki spór się pojawia, nie jest ustalony jednoznacznie, a więc gdy spór jest w istocie sporem co do faktów, a nie co do kompetencji, czyli co do prawa, z którego te kompetencje wynikają (zob. np. postanowienia NSA: z 16 listopada 2017 r., sygn. akt II GW 41/17; z 26 września 2017 r., sygn. akt II GW 27/17; z 26 września 2014 r., sygn. akt II OW 64/14). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestii tej nie potwierdza jednoznacznie dokumentacja przedstawiona przez organy w postępowaniu o rozstrzygnięcie niniejszego sporu. Skoro materiał dowodowy nie pozwala na weryfikację sprzecznych ze sobą twierdzeń, to w konsekwencji brak jest podstaw faktycznych dla rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu, bo spór ten jest sporem co do faktów, a nie co do prawa. Należy podkreślić, że rozstrzygnięcie tego rodzaju rozbieżności, czyli dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy, należy do organów administracji rozpoznających sprawę, nie zaś do Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia NSA: z 15 marca 2017 r., sygn. akt II GW 1/17; z 20 października 2015 r., sygn. akt I OW 88/15; z 30 września 2004 r., sygn. akt OW 110/04; z 16 lutego 2004 r., sygn. akt OW 39/04). Zatem Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny nie został prawidłowo ustalony przez organy będące w sporze. Dopiero ustalenie w pasie drogowym, jakiej kategorii drogi ma być usytuowane przyłącze elektroenergetyczne, którego dotyczy wniosek PGE D. S.A. z siedzibą w L., pozwoli stwierdzić, kto jest jej zarządcą. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł zatem rozpoznać wniosku, ponieważ poprzez jego złożenie organy nie dążą do określenia zarządcy drogi, lecz do rozstrzygnięcia przez NSA kategorii drogi, co nie leży we właściwości tego Sądu (por. postanowienia NSA z dnia: 7 marca 2019 r., sygn. akt II GW 1/19; 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GW 24/17). Stąd należało stwierdzić, że wniosek Zarządu Powiatu w L. jako niedotyczący sporu kompetencyjnego w rozumieniu art. 4 p.p.s.a., powinien zostać oddalony. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., art. 64 § 3 p.p.s.a. i art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.