II GSK 3424/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. NSA Stanisław Śliwa Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 960/15 w sprawie ze skargi P. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z 3 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 960/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi P. M., uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] maja 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lipca 2014 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, a także zasądził zwrot kosztów postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W wyniku kontroli drogowej przeprowadzonej [...] maja 2014 r. w miejscowości G. na drodze krajowej nr [...] stwierdzono, że M. S., wykonujący przewóz na rzecz P. M., wykorzystywał dzienny okres odpoczynku w pojeździe, nieposiadającym odpowiedniego miejsca do spania. Oznaczało to naruszenie przepisów transportowych dotyczących czasu pracy kierowcy. Pomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] lipca 2014 r. nałożył na P. M. karę pieniężną w wysokości 10.000 zł, na podstawie art. 92a ust. 1 i art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm.; dalej u.t.d.) za naruszenie polegające na skróceniu dziennego odpoczynku kierowcy określone pod lp. 5.3.1 i 5.3.2 załącznika nr 3 do ustawy. Organ uznał, że treść przesłuchania kierowcy w charakterze świadka ani dokumentacja fotograficzna nie potwierdziły możliwości odpoczynku w kabinie. Płyta, pianka i poduszki rozłożone w kabinie kierowcy nie zapewniały mu odpowiedniego miejsca do spania, sama zaś kabina nie była przystosowana do noclegu. Podczas kontroli kierowca pokazał, w jaki sposób rozkłada płytę, piankę i poduszki przed odebraniem dziennego czasu odpoczynku. Kierowca nie był w stanie stabilnie ułożyć ww. przedmiotów w kabinie, a po ich rozłożeniu elementy wyposażenia pojazdu, m. in. dźwignia zmiany biegów, wymuszały nienaturalne ułożenie ciała w pozycji leżącej. Decyzją z [...] maja 2015 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy powyższą decyzję. Uznał, że postępowanie wykazało, m.in. w oparciu o wykresówki kierowcy, protokół jego przesłuchania w charakterze świadka, protokół oględzin pojazdu i dokumentację fotograficzną, że kontrolowany pojazd nie był konstrukcyjnie przystosowany do odbierania w nim odpoczynku. Był jedynie zaopatrzony w materac, który kierowca rozkładał na dwóch siedzeniach zamontowanych w kabinie pojazdu. Uzasadniało to uznanie, że nastąpiło skrócenie dziennego czasu odpoczynku kierowcy tego pojazdu. W trakcie postępowania odwołujący się nie wykazał, by organizacja przewozów drogowych odbywała się w sposób wykluczający naruszenie przepisów z zakresu norm czasu pracy. Z uwagi na to, że obowiązek zapewnienia kierowcy odpowiednich warunków socjalnych nie został zrealizowany, zaakceptowano stanowisko organu I instancji, że organizacja przewozów w przedsiębiorstwie była niedostateczna. Zdaniem GITD, postępowanie zostało przeprowadzone w sposób odpowiadający wymogom K.p.a., a zgromadzony materiał dowodowy potwierdził zaistnienie naruszeń, za które karę wymierzono. WSA w Szczecinie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję. Sąd stwierdził, że organ wskazał, że kierowca podczas kontroli zademonstrował, w jaki sposób rozkłada płytę, piankę i poduszki do spania przed odebraniem należnego odpoczynku w pojeździe. Nie był on w stanie ułożyć tych elementów stabilnie, a po ich ułożeniu na siedzeniach w kabinie elementy wyposażenia samochodu (dźwignia biegów) wymuszały nienaturalne ułożenie ciała kierowcy. Zdaniem Sądu z protokołu przesłuchania kierowcy w charakterze świadka ani z dołączonej do akt dokumentacji zdjęciowej nie wynika jednak, by rzeczywiście prezentacja taka miała miejsce. Kierowca zeznał jedynie, że spał na piance oraz poduszkach, które ze sobą wozi w pojeździe, a żeby elementy pojazdu uwierały go mniej przesuwa dźwignię zmiany biegów na piąty bieg. Pianka służyła mu do skorygowania nierówności podczas spania na siedzeniach pojazdu. Wyjaśnił, że jego szef zdaje sobie sprawę, że śpi w pojeździe, przy czym nie dawał mu żadnych środków na nocleg w hotelu czy motelu. Szef jedynie dał kierowcy płytę pod plecy, na której kierowca miał spać w aucie, nie można jej było zamontować na trwałe. WSA uznał, że z akt sprawy nie wynika, dlaczego miejsce do spania było nieodpowiednie, jakie miało wady, które je dyskwalifikowały. Twierdzenia organu o braku możliwości przygotowania stabilnego miejsca do spania nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Zdaniem Sądu, okoliczność, że posłanie było montowane na siedzeniach w kabinie, nie może sama w sobie dyskwalifikować miejsca do spania, w szczególności, gdy miejsce było wyposażone w materac na twardej podkładce i pościel. Jeżeli miejsce tak montowane i wyposażone w ocenie organu nie było odpowiednie i nie zapewniało kierowcy należytego wypoczynku oraz spania w godziwych warunkach, to organ powinien ten fakt wykazać, uzasadnić i dowieść konkretnymi okolicznościami i argumentami. Nie wystarczało wskazanie, że miejsce nie było odpowiednie, należało wykazać, dlaczego nie spełniało warunków "odpowiedniego miejsca do spania" w rozumieniu rozporządzenia nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L z dnia 11 kwietnia 2006 r., Nr 102, str. 1; dalej: rozporządzenie 561/2006). Sąd uznał, że twierdzenia organu, że miejsce do spania ma być montowane fabrycznie czy przez dealera są zupełnie dowolne i nieuzasadnione przepisami prawa. Z uwagi na powyższe WSA uznał, że organy naruszyły przepisy postępowania administracyjnego dotyczące postępowania dowodowego. Organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, gdyż w zasadniczym dokumencie, jakim jest protokół kontroli, nie opisał w ogóle miejsca do spania, nie wykonał zdjęć dowodzących, że było ono nieodpowiednie do odpoczynku, czym naruszył art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej k.p.a.). W toku postępowania nie rozważył całego materiału dowodowego, gdyż nie odniósł się w sposób dostateczny do wyjaśnień strony, czym naruszył art. 80 k.p.a., a w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśnił, dlaczego nie uwzględnił stanowiska strony, czym naruszył art. 107 § 3 k.p.a. Nie wskazał też podstawy prawnej wymogów, jakie spełniać powinno miejsce do spania. Organ odwoławczy, mimo zarzutów dotyczących nienależytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Takie uchybienia przepisom postępowania mogły mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji I instancji. WSA wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ rozważy ponownie całokształt zgromadzonego materiału dowodowego i w oparciu o cały materiał oraz przepisy obowiązującego prawa oceni ponownie, czy miejsce do spania w kontrolowanym pojeździe, na którym kierowca odbierał obowiązkowe okresy odpoczynku, było odpowiednie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej konstatacji, iż organ naruszył przepisy postępowania, albowiem nie opisał miejsca do spania w protokole kontroli, nie wykonał zdjęć dowodzących, iż miejsce nie było odpowiednie do odpoczynku oraz nie odniósł się do zarzutów strony w przedmiotowej kwestii, podczas gdy postępowanie organu w kontekście nałożenia kary pieniężnej było prawidłowe, doprowadziło do wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy, wobec czego zaskarżona decyzja odpowiadała prawu, zawierając przy tym uzasadnienie faktyczne i prawne, rzetelnie wyjaśniające motywy zapadłego orzeczenia, w którym jednoznacznie wskazano, iż kontrolowany pojazd nie był przystosowany do dobierania w nim odpoczynku, a jedynie zawierał materac, który kierowca rozkładał na dwóch siedzeniach w kabinie pojazdu, do czego odniesiono się w uzasadnieniu chylonej decyzji tak przy omawianiu naruszenia skrócenia dziennego czasu odpoczynku przez kierowcę, jak i końcowo (Vide: strona 3 in fine i strona 8 in fine uzasadnienia decyzji organu odwoławczego), co wynika z kompletnego i rzetelnie zebranego materiału dowodowego w sprawie w szczególności protokołu przesłuchania samego kierowcy wskazującego na brak miejsca do spania w pojeździe, sygnalizowanie przedsiębiorcy o konieczności wyposażenia pojazdu w takie miejsce i niedogodności spania na materacu umiejscowionym na siedzeniach pojazdu w kabinie, rzetelnej i obszernej dokumentacji fotograficznej pojazdu i wnętrza jego kabiny w liczbie 11 sztuk, także w protokole kontroli znajduje się wzmianka o fakcie odbierania odpoczynku w kabinie pojazdu nieprzystosowanej do tego celu, jakie to dowody potwierdzają bezspornie iż warunki w kabinie pojazdu nie spełniały wymogów, o jakich mowa w art. 8 ust 8 rozporządzenia nr 561/2006, organ zasadnie zatem przyjął, iż materac rozkładany na fotelach pojazdu nie stanowi odpowiedniego miejsca do spania do czego wbrew zarzutom Sądu I instancji organ odniósł się w zaskarżonej decyzji, a co znajduje pełne oparcie w zgromadzonym w sprawie obszernym materiale dowodowym i zatem wobec świadomości strony, iż pojazd nie posiada stosownego miejsca do odpoczynku skarżący winien był ograniczyć organizowane nim przewozy do tras na których kierowca może je realizować bez konieczności odbierania odpoczynku w pojeździe, jeśli natomiast zaistniała potrzeba odbioru odpoczynku poza siedzibą przedsiębiorstwa kierowca powinien mieć zapewnione miejsce socjalne w odpowiednim lokalu; W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istota sprawy na obecnym etapie postępowania sprowadza się do ocenienia, czy zasadnie Sad I instancji uznał, że organ nie zebrał wystarczających dowodów, by uznać, że skarżący – przedsiębiorca transportowy – nie zapewnił kierowcy odpowiedniego miejsca do spania w samochodzie ciężarowym. W ocenie NSA za odpowiednie miejsce do spania w rozumieniu art. 8 ust. 8 rozporządzenia 561/2006 należy uznać zarówno miejsce konstrukcyjnie do tego przystosowane, umieszczone w pojeździe na stałe przez producenta samochodu, jak i takie wyposażenie pojazdu, które nie jest stałym jego elementem i podlega czasowemu rozłożeniu. Konieczne jest jednak, aby takie miejsce spełniało swoją funkcję, to znaczy dawało możliwość wypoczynku (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z 4 marca 2016 r., sygn. akt I SA/Gl 830/15).. Zdaniem NSA, brak jest podstaw do uznania że zgłoszony w ramach podstawy kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut naruszenia prawa procesowego jest zasadny. Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że powołane w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji przepisy postępowania administracyjnego nakładają na organ administracji publicznej określone obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego. W tym miejscu należy więc przypomnieć, że stosownie do treści art. 7 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobligowany do podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W konsekwencji, zasada prawdy obiektywnej zmusza organ administracji publicznej do badania związku stanu prawnego z rzeczywistością. Dla dokonania ustaleń faktycznych zgodnych z wymienioną wyżej zasadą, podstawowe znaczenie ma zgromadzenie całego materiału dowodowego, istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy. Pomiędzy zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) a obowiązkiem organu dotyczącym wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) zachodzi ścisły związek. W doktrynie wskazuje się, że przez wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w danym postępowaniu, przeanalizowanie całego materiału dowodowego oraz wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów mających znaczenie dla ich mocy i wiarygodności, a więc zbudowania podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Dopiero więc wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego daje organowi podstawę do dokonania subsumcji faktów uznanych za udowodnione w odniesieniu do właściwej normy prawnej (por. wyrok z 15 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 118/08 i powołane w nim publikacje). Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego obowiązkiem organu administracji publicznej jest jego rozpatrzenie. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą w k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Zasada ta nie oznacza dowolności oceny mocy i wiarygodności dowodu, lecz jego ocenę wraz z całym materiałem dowodowym sprawy i na jego tle, a więc wiąże się z koniecznością porównania różnych dowodów ze sobą, z ustaleniem przesłanek, które obniżają bądź też pozbawiają dany dowód mocy dowodowej lub wiarygodności. Wynik tej oceny musi zaś znajdować odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). W tym stanie rzeczy, zasadnie Sąd I instancji uznał, że dla skutecznego postawienia skarżącemu zarzutu, iż pojazd będący jego własnością nie był wyposażony w odpowiednie miejsce do spania, a tym samym, że kierowca kontrolowanego pojazdu odbierał wypoczynek w pojeździe, który nie był wyposażony w takie miejsce do spania, konieczne jest jednoznaczne ustalenie, w jakie miejsce do spania był wyposażony kontrolowany pojazd, a następnie ustalenie, czy takie miejsce do spania spełnia warunki "miejsca do spania", o którym mowa w rozporządzeniu nr 561/2006. Dla udzielenia odpowiedzi na tak postawione pytanie konieczne jest całkowite zgromadzenie materiału dowodowego na okoliczność związaną z miejscem do spania znajdującym się w kontrolowanym pojeździe. Z akt sprawy wynika, że wydając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję, organ administracji publicznej nie dysponował materiałem dowodowym dotyczącym istotnych elementów miejsca do spania, w które był wyposażony kontrolowany pojazd. Bezsporną jest okoliczność, że kontrolowany pojazd był wyposażony w materac, który był rozkładany na siedzeniach kabiny kierowcy. Jednak samo ustalenie tej okoliczności nie jest wystarczające do uznania, że materac rozkładany na siedzeniach kierowcy nie odpowiada pojęciu "miejsca do spania", o którym mowa w powołanym wyżej rozporządzeniu. Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, organ zebrał materiał dowodowy nieobrazujący w pełni, czy w spornym samochodzie znajdowało się odpowiednie miejsce do spania. Wykonane w czasie kontroli zdjęcia nie potwierdzają, że rozłożony na siedzeniach materac nie pozwalał na odpoczynek w wygodnej pozycji. Nie zostało zbadane, czy kierowca, leżąc na rozłożonym materacu znajdował się w pozycji niepozwalającej na odpoczynek, a także czy wpływ na tę pozycję miała płyta pod plecy, o której mowa w protokole kontroli. Nie zostały również ustalone wymiary tego materaca Ustalenie faktów związanych z montowaniem oraz wyposażeniem miejsca do spania, wyglądem oraz rozmiarem kabiny kontrolowanego pojazdu było istotne z punktu widzenia oceny, czy istniejące miejsce do spania można zakwalifikować jako "odpowiednie miejsce do spania" w rozumieniu wskazanego wyżej rozporządzenia. W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania poprzez uwzględnienie skargi, mimo braku uchybień po stronie organu prowadzącego postępowanie administracyjne, okazał się bezzasadny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.