II SA/Rz 1118/17

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Magdalena Józefczyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia -skargę oddala- UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. J. W. zwrócił się do Burmistrza Miasta [...] o wydanie zaświadczenia potwierdzającego zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, planowanej zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego, zlokalizowanego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, na działce nr ew. 1204/4 położonej w J. przy ul. [...] - na lokal produkcyjny "uprawa roślin przyprawowych i aromatycznych oraz roślin wykorzystywanych do produkcji leków i wyrobów farmaceutycznych (PKD 01.28.Z)". Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] Burmistrz Miasta [...] odmówił wydania zaświadczenia we wnioskowanym zakresie. Organ wskazał, że nie jest możliwe wydanie zaświadczenie o żądanej treści, gdyż zgodnie z obowiązującym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta J. dla obszaru "[...]", uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej [.....] z [...] grudnia 2003 r. nr [...], działka nr ewid. 1204/4 obr. [...] położona jest w terenie oznaczonym symbolem MW 10 – tereny z podstawowym przeznaczeniem: zabudowa mieszkaniowa – wielorodzinna. W planie miejscowym teren ten nie jest przewidziany jako teren użytkowany rolniczo. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył J. W. wskazując na jego krzywdzący charakter. Podniósł, że planowana zmiana sposobu użytkowania lokalu w żaden sposób nie wpływa na zmianę wyglądu budynku mieszkalnego wielorodzinnego, nie wymusza dokonania jakichkolwiek zmian konstrukcyjnych budynku. Adaptacja pomieszczeń ogranicza się do zwiększenia mocy przyłącza elektroenergetycznego, wykonania instalacji elektrycznej i wentylacyjno-klimatyzacyjnej, montażu systemu zabezpieczeń antywłamaniowych, zastosowania materiałów wykończeniowych umożliwiających prowadzenie produkcji pierwotnej i przetwarzanie produktów spożywczych pochodzenia roślinnego. Zdaniem wnoszącego zażalenie wszystkie te zmiany są dopuszczalne w lokalach mieszkalnych i nie kolidują z założeniami m.p.z.p. Ponadto działalność nie będzie uciążliwa dla otoczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1, art. 144, art. 219 K.p.a. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy podał, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 – zwanej dalej "P.b.") zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dalszej kolejności SKO podało, że na mocy art. 217 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o nie. Zaświadczenie wydaje się jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1); lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). Jak zaznaczyło SKO w przedmiotowej sprawie wniosek o wydanie zaświadczenia wynikał z wymagań określonych w art. 71 ust. 2 pkt 4 P.b. Przy czym w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że zaświadczenie, o którym mowa w cyt. przepisie nie jest wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. W zaświadczeniu tym organ ma stwierdzić o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ w toku postępowania o wydanie zaświadczenia, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 P.b. w pierwszej kolejności dokonuje analizy, oceny i w pewnym zakresie także interpretacji m.p.z.p. (aktu prawa miejscowego) w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Dopiero po tak dokonanych ustaleniach może stwierdzić, że planowana zmiana sposobu użytkowania obiektu jest zgodna z obowiązującym w tym obszarze m.p.z.p. i wydać stosowne zaświadczenie, lub w przypadku, gdy zmiana ta jest niezgodna z m.p.z.p., odmówić wydania zaświadczenia w tym zakresie. Badając zgodność planowanego zamierzenia z ustaleniami m.p.z.p. Kolegium podniosło, że według § 8 ust. 1 m.p.z.p. teren o symbolu MW (w tym MW10), na którym znajduje się działka nr ew. 1204/4 zabudowana budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (jako przeznaczenie podstawowe). W zabudowie oznaczonej symbolem MW - nie dopuszcza się lokalizacji: 1) zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; 2) wolno stojących budynków garażowych przeznaczonych na mniej niż 4 miejsca postojowe oraz garaży blaszanych; 3) otwartych placów składowych; 4) wolno stojących masztów i wież antenowych; 5) tymczasowych obiektów budowlanych. W § 8 ust. 3 m.p.z.p. określone natomiast zostały zasady zagospodarowania terenu MW. Cytując ww. zapisy planu Kolegium zauważyło, że bezsporne jest, że wnioskowany do zmiany sposób użytkowania pomieszczenia mieszkalnego na lokal produkcyjny ("uprawa roślin przyprawowych i aromatycznych oraz roślin wykorzystywanych do produkcji leków i wyrobów farmaceutycznych") znajduje się na V kondygnacji budynku wielorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ewid. 1204/4 położonej w J., która zgodnie z m.p.z.p. posiada przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (MW), o ustaleniach wskazanych w § 8 ust. 3 planu. Dokonując oceny planowanej zmiany sposobu użytkowania w świetle ustaleń m.p.z.p. SKO stwierdziło, iż plan nie dopuszcza na tym terenie funkcji produkcyjnej, w tym produkcji rolnej w postaci uprawy roślin. Jednocześnie SKO zauważyło, że organ I instancji błędnie zakwalifikował planowaną zmianę sposobu użytkowania lokalu z mieszkalnego na usługowy. Czym innym jest bowiem usługa, polegająca na wykonaniu na rzecz usługobiorcy określonej czynności, a czym innym produkcja, polegająca na wytwarzaniu czy wytwórczości. Obowiązujący plan określa rodzaj działań inwestycyjnych na tym terenie, które nie zezwalają na działalność produkcyjną. Planowana zmiana sposobu użytkowania lokalu z funkcji mieszkalnej na produkcyjną w świetle ustaleń planu jest niedopuszczalna. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższe postanowienie złożył J. W. wnioskując o jego uchylenie w całości oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i zobowiązanie organu do niezwłocznego wydania zaświadczenia stwierdzającego zgodność planowanej zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego z m.p.z.p. Zawnioskował także o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 2 pkt 4 P.b. w zw. z § 8 ust. 1-3 uchwały Rady Miejskiej [...] z [...] grudnia 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J. dla obszaru "Śródmieście" w zw. z art. 22 i art. 32 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Zarzucił nadto naruszenie przepisów postepowania w szczególności art. 8 K.p.a. W uzasadnieniu skarżący zarzucił, że organy nie dokonały interpretacji (wykładni) planu, tylko przytoczyły jego zapisy w oderwaniu od wniosku i planowanego przedsięwzięcia. Nieprawidłowo odczytały, że plan zakazuje działalności planowanej przez skarżącego. Jak wyjaśnił, jego działalność polegać będzie wyłącznie na doniczkowej uprawie roślin i ich suszeniu wewnątrz lokalu. Inwestycja polegać będzie na dostosowaniu lokalu mieszkalnego poprzez: zwiększenie mocy przyłącza elektroenergetycznego, wykonanie instalacji elektrycznej i wentylacyjno-klimatyzacyjnej, montaż systemu zabezpieczeń antywłamaniowych, zastosowanie materiałów wykończeniowych umożliwiających prowadzenie produkcji pierwotnej i przetwarzanie produktów spożywczych pochodzenia roślinnego. W ocenie skarżącego zbyt formalistyczne odczytywanie planu powoduje nadmierne ograniczenie działalności gospodarczej, w sposób nie wynikający z ustaw. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w kwestionowanym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j., Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że ocenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sąd przy rozpatrywaniu sprawy nie bada zatem ani celowości, ani słuszności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ogranicza się do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego dopuszczalne było wydanie postanowienia (decyzji) będącego przedmiotem sprawy. Przy czy, jak wynika z przepisów art. 133 § 1 i art. 134 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j., Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.’, Sąd orzeka na podstawie akt sprawy i w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołanej podstawy prawnej. Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, iż odpowiada ono wymogom prawa i dlatego skarga, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., podlegała oddaleniu. Zaskarżonym postanowieniem zostało utrzymane w mocy postanowienie Burmistrza Miasta z dnia [...] czerwca 2017 r., którym ostatnio wymieniony organ odmówił J. W. wydania zaświadczenia we wnioskowanym przez niego zakresie, tj. zaświadczenia potwierdzającego zgodność planowanej zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ulicy [...] w J., na lokal produkcyjny: "uprawa roślin przyprawowych i aromatycznych oraz roślin wykorzystywanych do produkcji leków i wyrobów farmaceutycznych (PKD 01.28.Z)" z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po myśli art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j., Dz. U. z 2017 r., poz. 1332) zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć m.in. zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (pkt 4). Stosownie natomiast do art. 217 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a. stanowi, że zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Z kolei zgodnie z art. 219 K.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Zaświadczenie, o którym mowa w cyt. wyżej art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego należy zakwalifikować jako zaświadczenie, którego wydania wymaga przepis prawa (art. 217 ust. 2 pkt 1 K.p.a.) W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, z odwołaniem się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, wyjaśniono istotę zaświadczenia wydawanego w oparciu o art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego i z tego względu nie jest konieczne ich ponawianie. Wskazać jednak należy, że organ wydający zaświadczenie w oparciu o wspomniany wyżej przepis, obowiązany jest do samodzielnej oceny, czy występuje zgodność zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dokonać w istocie interpretacji (wykładni) postanowień planu w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Przy braku stwierdzenia takiej zgodności należy odmówić wydania zaświadczenia żądanej przez wnioskodawcę treści, wymaganej przepisem art. 71 ust. 2 pkt 4 K.p.a. Lektura uzasadnienia zaskarżonego postanowienia prowadzi do wniosku, że jego wydanie poprzedzone zostało oceną zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal użytkowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m. J. dla obszaru [...] (uchwała Nr [...]) Rady Miejskiej [...] znajdująca się w aktach sprawy. Wykazano, iż zgodnie z § 8 ust. 1 tego Planu teren oznaczony w nim symbolem MW (w tym MW 10), na którym położona jest działka nr 1204/4 zabudowana budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (przeznaczenie podstawowe). W sposób dostatecznie klarowny i szczegółowy przestawiono zasady zagospodarowania powyższego terenu (§ 8 ust. 3), jak i wynikające z postanowień tego Planu wyłączenia lokalizacji (§ 8 ust. 2), nie jest więc konieczne ponawianie tych wyjaśnień. Nie może zatem budzić jakichkolwiek wątpliwości, że wnioskowana zmiana sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego znajdującego się na V piętrze budynku wielorodzinnego zlokalizowanego na działce nr 1204/4, położonej w terenie oznaczonym symbolem MW (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna) nie pozostaje w zgodności z ustaleniami Planu, a tym samym jest niedopuszczalne. Stąd też prawidłowo odmówiono wnioskodawcy wydania zaświadczenia o treści przez niego żądanej. W konsekwencji więc skoro zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, wniosek skargi dotyczący jego uchylenia jest bezzasadny. Zarzut naruszenia przepisów postepowania, w szczególności art. 8 K.p.a. nie został w skardze bliżej rozwinięty, co nie poddaje się kontroli (ocenie Sądu). Sąd z urzędu nie stwierdził tego rodzaju naruszeń i zaniedbań obowiązków proceduralnych, w szczególności mogących prowadzić do wzruszenia zaskarżonego postanowienia. Za nieuzasadniony uznać należy także zarzut naruszenia art. 22 i art. 32 Konstytucji RP jako norm prawa materialnego, które powinny być wzięte pod uwagę przy ocenie (załatwianiu) jego wniosku. Powyższe przepisy wyrażają jedynie generalne zasady, w oparciu o które nie można formułować konkretnych żądań materialnoprawnych. Dlatego na podstawie art. 151 P.p.s.a. skarga została oddalona.