II GZ 321/21

SENTENCJA Dnia 14 października 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Rysz po rozpoznaniu w dniu 14 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Podmiotu A na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 514/20 w zakresie odrzucenia skargi oraz zwrotu wpisu sądowego w sprawie ze skargi Podmiotu A na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie przymusowej restrukturyzacji postanawia oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Postanowieniem z 10 listopada 2020 r. (sygn. akt VI SA/Wa 514/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej zwanej "ppsa") w związku z art. 103 ust. 5 ustawy z 10 czerwca 2018 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 795 ze zm.; dalej zwanej "ustawą o BFG"), odrzucił skargę Podmiotu A (dalej zwanego "Skarżącym") na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego (dalej zwanego "BFG") z [...] stycznia 2020 r. (nr [...]) w przedmiocie przymusowej restrukturyzacji [...]. Ponadto WSA zwrócił Skarżącemu uiszczony wpis od skargi. W uzasadnieniu tego postanowienia WSA stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie ustawy o BFG. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA wskazał, że art. 103 ust. 5 ustawy o BFG ustanawia szczególne – w relacji do ppsa – zasady zaskarżania decyzji do sądu administracyjnego, określając wymóg zachowania 7-dniowego terminu do zaskarżenia decyzji, o której w nim mowa (wszczęcia przymusowej restrukturyzacji) tak dla strony postępowania będącej adresatem tej decyzji, jak i dla podmiotu, którego interes prawny miał doznać uszczerbku w związku z jej wydaniem. Termin do wniesienia skargi powinien być liczony od dnia ogłoszenia na stronie internetowej BFG decyzji lub informacji o przyczynach i skutkach wszczęcia przymusowej restrukturyzacji, przy czym użyty w art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o BFG spójnik alternatywy nierozłącznej "lub" oznacza, że ogłoszona może być tylko informacja o przyczynach i skutkach wydania decyzji, co jest wystarczające do wypełnienia zawartego w tym przepisie obowiązku ustawowego nałożonego na BFG. WSA stwierdził, że w okolicznościach tej sprawy BFG zdecydował o niepublikowaniu zarówno decyzji z [...] stycznia 2020 r., jak i oszacowania, a do publicznej wiadomości podano jedynie informację o przyczynach i skutkach wydania decyzji, na którą składały się fragmenty zaskarżonej decyzji (bez uzasadnienia), jak i fragmenty oszacowania. WSA dodał, że wykonanie tego obowiązku, wynikającego z art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o BFG, nastąpiło 17 stycznia 2020 r. i od tej daty powinien być liczony termin 7 dni do wniesienia skargi dla podmiotu, którego interes prawny został naruszony tą decyzją. Termin ten upływał 24 stycznia 2020 r. W ocenie WSA, oceny tej nie zmienił fakt, że 4 lutego 2020 r. poszerzono zakres opublikowanych informacji o przyczynach i skutkach wydanej decyzji o wyciąg z tej decyzji. Zdaniem WSA, skoro skarga Skarżącego została złożona w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w dniu 6 lutego 2020 r. (data stempla pocztowego), to nastąpiło to z uchybieniem terminu. Wobec tego skarga podlegała odrzuceniu. Skarżący złożył zażalenie na postanowienie WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie tego postanowienia w całości. Ponadto wniósł o przedstawienie pytania Trybunałowi Konstytucyjnemu, czy art. 103 ust. 5 ustawy o BFG, na który powołał się WSA w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wskazując przy tym, że różnicuje on termin do wniesienia skargi na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego w przedmiocie przymusowej restrukturyzacji dla rady nadzorczej podmiotu w restrukturyzacji (14 dni od dnia doręczenia uzasadnienia decyzji) i podmiotu, którego interes prawny został naruszony decyzją (7 dni od dnia opublikowania informacji o przyczynach i skutkach wydania takiej decyzji na stronie internetowej Bankowego Funduszu Gwarancyjnego), jest zgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP - zasada równości podmiotów wobec prawa. Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 103 ust. 5 w zw. z art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o BFG przez ich nieprawidłową wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie, co finalnie doprowadziło do nieprawidłowego wniosku, że skarga została wniesiona przez Skarżącego z uchybieniem terminu, w sytuacji gdy była ona wniesiona w terminie; 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 58 § 1 pkt 2 ppsa przez jego nieprawidłowe zastosowanie, w sytuacji gdy nie znajdował on zastosowania, albowiem skarga została wniesiona w terminie prawem przewidzianym - zgodnie z treścią art. 103 ust. 5 ustawy o BFG, tj. w ciągu 7 dni od dnia doręczenia uzasadnienia właściwej decyzji radzie nadzorczej podmiotu w restrukturyzacji. W uzasadnieniu Skarżący wskazał argumenty mające przemawiać za zasadnością zarzutów postawionych w petitum zażalenia W odpowiedzi na zażalenie BFG podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie zażalenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Autor zażalenia zacytował fragmenty uzasadnienia postanowienia Naczelnego Sąd Administracyjny w postanowieniu z 11 sierpnia 2020 r. (sygn. akt II GZ 221/20), jednak wyprowadził z nich błędny wniosek co do momentu, od którego należy liczyć termin na wniesienie skargi na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego w przedmiocie przymusowej restrukturyzacji. Naczelny Sad Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejsze zażalenie co do zasady podziela stanowisko wyrażone w przywołanym postanowieniu z 11 sierpnia 2020 r. Wskazano w nim, że zgodnie z art. 11 ust. 6 ustawy o BFG do postępowania w sprawie skarg na decyzje, o których mowa w ust. 4, w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), z wyłączeniem art. 61 § 2 i 3 tej ustawy. Dokonując wykładni tego przepisu należy zwrócić uwagę na cele ustawy o BFG, o których – podobnie jak i o intencjach samego ustawodawcy w tym zakresie – w pełni zasadnie należy wnioskować na podstawie uzasadnienia do jej projektu (por. druk nr 215 Sejmu VIII Kadencji, w szczególności s. 1, s. 84 – 89). Uwzględniając złożony charakter materii regulowanej wymienioną ustawą, należy uznać, że determinowały one treść szczególnego rodzaju rozwiązań prawnych służących ich realizacji, a przyjętych zarówno w odniesieniu do postępowań w sprawach wydania decyzji, o których mowa w art. 11 ust. 4 tej ustawy, w tym decyzji w sprawie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji, jak i w odniesieniu do spraw ze skarg na te decyzje, co w zakresie odnoszącym się do kwestii stanowiącej źródło sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie znalazło swoje odzwierciedlenie w treści przepisów art. 103 – 107 przywołanej ustawy. Skoro z art. 11 ust. 6 ustawy o BFG wynika, że do postępowania w sprawie skarg na decyzje, o których w nim mowa, (tylko) w zakresie (inaczej lub w ogóle) nieuregulowanym tą ustawą stosuje się odpowiednio przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że szczególne w relacji do ppsa zasady zaskarżania decyzji do sądu administracyjnego zostały ustanowione w art. 103 przywołanej ustawy, a o ich szczególnym charakterze wnioskować należy na tej podstawie, że zgodnie z art. 103 ust. 5 ustawy o BFG, od decyzji, o której w nim mowa "[...] rada nadzorcza podmiotu w restrukturyzacji może wnieść skargę do sądu administracyjnego, w terminie 7 dni od dnia doręczenia uzasadnienia decyzji temu podmiotowi. Uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest również każdy, kogo interes prawny został naruszony decyzją." Jeżeli tak, to za równie uzasadniony należy uznać wniosek, że wskazana regulacja szczególna – gdy chodzi o określony nią termin – musi mieć siłą rzeczy zastosowanie w równym i takim samym stopniu do każdego spośród wymienionych w niej podmiotów legitymowanych do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego. Zwłaszcza, że celem ustawodawcy, motywowanym potrzebą zapewnienia przyspieszenia weryfikacji prawidłowości decyzji przez sąd administracyjny, było skrócenie terminu wniesienia skargi do sądu administracyjnego (por. druk nr 215 Sejmu VIII Kadencji s. 88). Ponadto, nie można również tracić z pola widzenia tego, że konwencja językowa, którą na gruncie art. 103 ust. 5 ustawy o BFG operuje ustawodawca, uzasadnia twierdzenie o istnieniu ścisłego treściowego oraz funkcjonalnego związku między zdaniem pierwszym i zdaniem drugim tego przepisu, co według Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza, że rekonstrukcja treści wypowiedzi normatywnej zawartej w zdaniu drugim przywołanego przepisu prawa nie może pomijać konsekwencji wynikających z treści zdania pierwszego, albowiem w zakresie odnoszącym się do istoty spornej w sprawie kwestii, a mianowicie terminu do wniesienia skargi, funkcja tego zdania ma zasadnicze i wiodące znaczenie. Wyraża się ona w swoistego rodzaju wprowadzeniu do zdania drugiego, co czyni tym samym zadość potrzebie zachowania syntetyczności przekazu, dopełnianego w zakresie odnoszącym się do biegu 7-dniowego terminu do wniesienia skargi przez każdego, kogo interes prawny został naruszony decyzją o treść art. 109 ust. 1 pkt 1 przywołanej ustawy. W świetle powyższego za uzasadniony trzeba więc uznać wniosek, że art. 103 ust. 5 ustawy o BFG ustanawia wymóg zachowania 7-dniowego terminu do zaskarżenia decyzji, o której w nim mowa, tak dla strony postępowania będącej adresatem tej decyzji, jak i dla podmiotu, którego interes prawny miał doznać uszczerbku w związku z jej wydaniem. Co przy tym nie mniej istotne, nie ma jednocześnie żadnych przekonujących i racjonalnych powodów – w tym zwłaszcza motywowanych względami aksjologicznymi – które można byłoby skutecznie przeciwstawić potrzebie zachowania jednolitego wzorca zachowania (korzystania z uprawnienia do zaskarżenia decyzji), o którym mowa powyżej oraz w świetle których za uzasadnione można byłoby, czy też wręcz należałoby uznać, różnicowanie sytuacji prawnej wymienionych podmiotów w zakresie odnoszącym się do warunków korzystania przez nie z prawa do sądu, co miałoby się odnosić do terminu, w którym mogłyby one inicjować sądowoadministracyjną kontrolę legalności tej samej decyzji, a mianowicie decyzji podejmowanej w sprawie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji. W świetle powyższych rozważań przyjąć należy, że w świetle art. 103 ust. 5 ustawy o BFG zarówno rada nadzorcza podmiotu w restrukturyzacji, jak i każdy, kogo interes prawny został naruszony decyzją - mają 7 dni na wniesienie skargi na decyzję w przedmiocie przymusowej restrukturyzacji. Z przepisu tego nie wynika natomiast, że dla obu tych kategorii potencjalnych skarżących termin ten rozpoczyna bieg w tym samym momencie. Przepis ten określa moment rozpoczęcia biegu 7-dniowego terminu jedynie w odniesieniu do rady nadzorczej podmiotu w restrukturyzacji - jako dzień doręczenia uzasadnienia decyzji temu podmiotowi. Nie określa natomiast początku biegu terminu na wniesienie skargi przez podmiot wskazany w zdaniu drugim tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejsze zażalenie podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie (tak np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 26 listopada 2020 r. o sygn. akt II GZ 345/20 i z 14 lipca 2021 r. o sygn. akt II GZ 231/21), że w odniesieniu do podmiotu, który uważa, że jego interes prawny został naruszony decyzją bieg 7-dniowego terminu do wniesienia skargi na decyzję taką jak w rozpatrywanej sprawie rozpoczyna się wraz z ogłoszeniem tej decyzji lub wraz z ogłoszeniem informacji o przyczynach i skutkach jej wydania na stronie internetowej Funduszu, a zatem od zdarzeń wskazanych w art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o BFG. Innymi słowy, to ogłoszenie we wskazany powyżej sposób (tylko) wymienionej decyzji lub (tylko) informacji o przyczynach i skutkach jej wydania, należy uznać za czynność rozpoczynającą bieg terminu do złożenia skargi na decyzję przez podmiot, którego interes prawny miałby doznać uszczerbku w związku z jej wydaniem. Naczelny Sąd Administracyjny podziela przy tym stanowisko wyrażone w odpowiedzi na zażalenie, zgodnie z którym Skarżący - jako że nie był stroną postępowania i adresatem decyzji - nie może wywodzić swojego terminu do wniesienia skargi od otrzymania decyzji przez inny podmiot. Stanowisko to jest zasadne tym bardziej, że ustawa o BFG nie nakłada na Fundusz obowiązku informowania o dacie doręczenia uzasadnienia decyzji radzie nadzorczej podmiotu w restrukturyzacji, a zatem podmioty, których potencjalny interes prawny mógł zostać naruszony tą decyzją (którym ani decyzji, ani jej uzasadnienia nie doręcza się) nie miałyby możliwości ustalenia w sposób niezbity, kiedy rozpoczyna się dla nich biegu terminu na wniesienie skargi. W konsekwencji nie mógł zostać uwzględniony zarzut postawiony w pkt 1 petitum zażalenia, wskazujący na naruszenie przez WSA art. 103 ust. 5 w zw. z art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o BFG. Nie jest zasadny również drugi z postawionych zarzutów, wskazujący na naruszenie przez WSA art. 58 § 1 pkt 2 ppsa. Przepis ten stanowi, że sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Wbrew twierdzeniom autora zażalenia, WSA prawidłowo ustalił, że skarga Skarżącego została złożona po terminie określonym w art. 103 ust. 5 ustawy o BFG, którego bieg dla Skarżącego - jako podmiotu, który uznał, że jego interes prawny został naruszony przez wydanie decyzji z 15 stycznia 2020 r. - rozpoczął się od zdarzenia określonego w art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o BFG. W takiej sytuacji skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 11 ust. 6 ustawy o BFG. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Skarżącego, że wskazany wyżej sposób określenia terminu na wniesienie skargi (zarówno w zakresie jego długości, jak i zdarzenia skutkującego rozpoczęciem jego biegu) narusza zasadę równości wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Ustawodawca dla każdej z kategorii podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi określił ten sam termin na wniesienie skargi (7 dni). Natomiast zróżnicowanie uregulowania początku biegu tego terminu wynika z tego, że decyzja wraz z uzasadnieniem jest doręczana jedynie stronie postępowania w przedmiocie przymusowej restrukturyzacji, a zatem dla podmiotu, który w tym postępowaniu nie bierze udziału, ale uważa, że decyzja narusza jego interes prawny, konieczne było ustalenie innego, możliwego do obiektywnego ustalenia zdarzenia powodującego rozpoczęcie biegu terminu na wniesienie skargi. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny nie zdecydował się na zadanie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego o treści wskazanej w zażaleniu. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa w związku z art. 197 § 2 ppsa w związku z art. 11 ust. 6 ustawy o BFG oddalił zażalenie.