II OSK 1136/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 17 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 706/10 w sprawie ze skargi R.B. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] w przedmiocie nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 706/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę R.B. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] maja 2010 r. nr. [...] w przedmiocie nakazu zaniechania prowadzenia dalszych robót budowlanych. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] maja 2010 r., Nr [...], Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpoznaniu odwołania W.J. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] marca 2010 r., Nr [...], w przedmiocie nakazu zaniechania robót budowlanych w budynku mieszkalnym uchylił kwestionowane rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ podał, iż z przeprowadzonej kontroli w dniu 20 stycznia 2010 r. na działce nr 1 położonej w S. przy ul. R. ustalono, że znajduje się na niej stary, parterowy, drewniany budynek mieszkalny bez podpiwniczenia, z dachem dwuspadowym pokrytym dachówką ceramiczną, którego właścicielem jest R.B. W budynku tym prowadzone były roboty budowlane obejmujące wymianę części ścian zewnętrznych i wewnętrznych w przyziemiu oraz uzupełnianie fundamentów odcinkowo, w wyniku których wycięta została część ścian w przyziemiu, a istniejąca ściana została podparta stemplami. W dniu 19 marca 2010 r. przeprowadzona została przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. ponowna kontrola, podczas której stwierdzono, że drewniany budynek mieszkalny został w całości rozebrany, na działce znajdują się betonowe fundamenty, zaś na części budynku ułożono zbrojenie i betonową płytę. W związku z powyższym postanowieniem z dnia 19 marca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wstrzymał roboty budowlane polegające na odbudowie przedmiotowego budynku mieszkalnego prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone w całości na skutek odwołania złożonego przez W.J. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. organ pierwszej instancji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane nakazał R.B. zaniechanie prowadzenia dalszych robót budowlanych w budynku mieszkalnym usytuowanym na działce nr 1w S. uznając, iż do prowadzenia robót polegających na odbudowie obiektu wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. W odwołaniu od ww. decyzji W.J. podała, iż tak fundamenty, jak i betonowa płyta zostały wykonane już po rozebraniu budynku, którego dotyczy sprawa, tj. po dniu 20 stycznia 2010 r., a zatem są elementami nowymi. Organ drugiej instancji uznał, iż odwołanie zasługuje na uwzględnienie i decyzją z dnia [...] maja 2010 r. uchylił objętą nim decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podniósł, że przepisy art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane mają zastosowanie w razie stwierdzenia, że roboty budowlane wykonywane są bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, jednak w sytuacjach innych, niż określone w art. 48 albo w art. 49 Prawa budowlanego. Podniósł, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że na działce nr 1. w S. prowadzone są roboty stanowiące budowę obiektu budowlanego. Inwestor dokonał rozbiórki budynku drewnianego, a w miejscu jego usytuowania wykonał nowe fundamenty betonowe i częściowe podpiwniczenie. Dokumentacja fotograficzna dokonana w czasie przeprowadzonej kontroli potwierdza, że budynek objęty zamiarem zgłoszonego remontu nie posiadał takich części jak obecnie wybudowane. Budynek był obiektem drewnianym, którego belki "dochodziły" do poziomu terenu, a zatem nie posiadał żadnej podmurówki betonowej lub murowanej z cegły, kamienia lub innego materiału stosowanego powszechnie w dacie jego budowy. W ocenie organu odwoławczego nie można twierdzić, iż obecnie wykonany fundament powstał w wyniku remontu lub przebudowy fundamentu rozebranego budynku. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którym przez budowę rozumieć należy wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Wskazał, iż organ pierwszej instancji zakwalifikował wykonane roboty jako "odbudowę", w związku z czym stosowanie do prowadzonych robót procedury określonej w art. 50-51 ustawy – Prawo budowlane nie jest uzasadnione. Organ drugiej instancji podkreślił, że w przypadku stwierdzenia samowolnie wybudowanego, bądź będącego w budowie obiektu budowlanego, lub jego części organ nadzoru budowlanego stosuje unormowania zawarte w art. 48-49 Prawa budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] maja 2010 r. złożyła R.B., wnosząc o jej uchylenie. Rozstrzygnięciu zarzuciła: – błędną ocenę stanu faktycznego przez przyjęcie, iż skarżąca dokonała świadomej rozbiórki drewnianego domu w styczniu 2010 r. po to aby wybudować na jego miejscu od podstaw zupełnie nowy budynek, mimo iż w rzeczywistości budynek ten uległ zawaleniu na skutek działania sił przyrody oraz przez przyjęcie, że skarżąca wykonała roboty nie objęte zgłoszeniem; – naruszenie przepisów prawa materialnego tzn. art. 48-49 Prawa budowlanego przez ich błędne zastosowanie; – naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 7 k.p.a. przez brak wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego i stanowiska stron; – naruszenie art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 Konstytucji RP przez naruszenie zasady zaufania do organów władzy publicznej i zasady proporcjonalności. W uzasadnieniu podniosła, iż wszelkie wykonane przez nią roboty budowlane były zgodne ze zgłoszeniem, którego dokonała w dniu 14 grudnia 2009 r., a w którym mianowicie wskazała m.in., iż wykonane będą: wymiana dolnych podwalin ścian zewnętrznych i wewnętrznych z odcinkowym uzupełnieniem fundamentów (podbicie betonem), podkłady betonowe, izolacja przeciwwilgociowa i termiczna, betonowa posadzka i obłożenie ich warstwami wierzchnimi. Podkreśliła, iż w pierwszej połowie marca przedmiotowy budynek na skutek długotrwałego zalegania dużej ilości śniegu na jego dachu oraz silnych podmuchów wiatru uległ zawaleniu, a nie został rozebrany, jak błędnie przyjęły organy. Skarżąca zarzuciła, iż organ nie ustosunkował się do powyższego twierdzenia. Na przyjęty przez organy zamiar skarżącej dotyczący rozbiórki nie wskazuje, także zgromadzona w sprawie dokumentacja fotograficzna, na której widoczny jest zupełny nieład, wiele zniszczonych elementów składowanych w różnych miejscach, co jest charakterystyczne dla obrazu katastrofy budowlanej. Rozbiórkę prowadzi się w sposób planowy, stopniowy, z niemal pełnym odzyskiem materiału i jego uporządkowanym składowaniem. Składająca skargę podkreśliła, iż zdjęcia, którymi dysponuje organ nie potwierdzają przyjętej przez niego tezy, iż stary budynek nie miał w ogóle fundamentów i posadowiony był na gruncie, do którego dochodziły jego belki. Zdjęcia te nie są bowiem na tyle szczegółowe. Zdaniem skarżącej trudno wyobrazić sobie, aby budynek nie posiadał w ogóle żadnego fundamentu pod konstrukcją. Nie byłby w takiej sytuacji stabilny. Nadto narażony byłby na działanie wilgoci z gruntu. Skarżąca podkreśliła, iż działała w zaufaniu do organu architektoniczno-budowlanego, który nie wniósł sprzeciwu w odniesieniu do dokonanego przez nią zgłoszenia. W ocenie skarżącej, zarzucanie jej samowoli budowlanej jest niedopuszczalne, a naprawienie popełnionych błędów powinno nastąpić w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, z przyczyn przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu Sąd podał, iż materiał dowodowy zebrany w sprawie wskazuje, że na działce nr 1. położonej w S. prowadzone są roboty stanowiące budowę obiektu budowlanego. Zgodził się ze stanowiskiem organu II instancji, że inwestor dokonał rozbiórki budynku drewnianego, a w miejscu jego usytuowania wykonał nowe fundamenty betonowe i częściowe podpiwniczenie. Stanowisko organu II instancji potwierdza dokumentacja fotograficzna dokonana w czasie przeprowadzonej kontroli. Budynek objęty zamiarem zgłoszonego remontu był obiektem drewnianym, którego ściany zewnętrzne wykonane z belek "dochodziły" do poziomu terenu, nie posiadał żadnej podmurówki betonowej lub murowanej z cegły, kamienia lub innego materiału. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu II instancji, że obecnie wykonany fundament i podpiwniczenie wznoszące się znacznie ponad poziom terenu nie powstały w wyniku remontu lub przebudowy fundamentu rozebranego budynku. Sąd przytoczył przepis art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane zgodnie z którym przez budowę rozumieć należy wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Przedmiotowe roboty budowlane są "odbudową", która mieści się w definicji "budowy" w związku z czym stosowanie do prowadzonych robót procedury określonej w art. 50-51 ustawy – Prawo budowlane nie jest uzasadnione. Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stanowisko zaprezentowane przez organ II instancji zasługuje na aprobatę, dlatego też skasowanie – w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a. – decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] marca 2010 r. jest w pełni uzasadnione, ponieważ prowadząc na nowo postępowanie organ I instancji będzie musiał przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w znacznej części w celu prawidłowego zastosowania wskazanych przez organ odwoławczy przepisów prawa. Sąd podał, że zarzut błędnej oceny stanu faktycznego nie zasługuje na uwzględnienie. Fakt zawalenia się budynku nie został w żaden sposób potwierdzony, wypełniałby on kryteria katastrofy budowlanej, a zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje, żeby kierownik budowy, właściciel lub zarządca dokonał zawiadomienia o katastrofie i by toczyło się jakiekolwiek postępowanie w trybie art. 76 i nast. ustawy –Prawo budowlane. Wobec powyższego – w ocenie Sądu I instancji – przyjęcie przez organ, że inwestor dokonał rozbiórki budynku drewnianego, a w miejscu jego usytuowania wykonał nowe fundamenty betonowe i częściowe podpiwniczenie jest w pełni uzasadnione. Stąd też stanowisko wskazujące na konieczność zastosowania w sprawie przepisów art. 48-49 Prawa budowlanego jest uzasadnione. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszenia przepisów Konstytucji RP, w tym również naruszenia art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64. Skarżąca nie przeprowadziła remontu przedmiotowego obiektu, jak to wskazała w zgłoszeniu z dnia 14 grudnia 2009 r., lecz dokonała rozbiórki tegoż obiektu i w dalszej kolejności prowadzi jego odbudowę, stąd też trudno mówić o naruszeniu zasady zaufania do organów władzy publicznej, czy zasady proporcjonalności, skoro R.B. sama odstąpiła od zgłoszonego remontu i prowadziła odbudowę obiektu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła R.B., reprezentowana przez adwokata G.W., zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie w trybie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.: 1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj.: – art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.; zwaną dalej: Prawo budowlane) poprzez brak uznania, że: w sprawie inwestycji, co do której, pomimo iż wymaga pozwolenia na budowę, zgłoszenie budowy zostało przyjęte przez właściwy organ i nie wniesiono sprzeciwu, brak jest podstaw do podniesienia skutecznie zarzutu samowoli budowlanej ze strony inwestora, oraz że w sytuacji, gdy strona błędnie dokonała zgłoszenia zamiast złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, a organ wadliwie zaniechał wniesienia sprzeciwu winien znaleźć zastosowanie nie tryb przewidziany w art. 48 Prawa budowlanego, lecz tryb wynikający z art. 50 i 51 Prawa budowlanego, umożliwiający dokonanie legalizacji; 2) przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: – art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niekompletny, lakoniczny, niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącej. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącej (nieliczne, niedokładne fotografie z kontroli PINB). Sąd nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony o przesłuchanie świadków oraz samych stron, a także o przeprowadzenie oględzin na okoliczność wyjaśnienia czy budynek posiadał fundamenty (podwaliny, podmurówkę stosowanie do ówczesnej współczesnej mu technologii budowlanej), na których był osadzony oraz czy inwestor dokonał celowej, planowej rozbiórki (by wybudować nowy budynek bez pozwolenia) czy też doszło do zawalenia budynku wskutek działania sił natury, a rozpoczęte prace rozbiórkowe były już tylko porządkowaniem rumowiska; Sąd dokonał nadto błędnej oceny stanu faktycznego przez przyjęcie: że skarżąca dokonała świadomej, celowej rozbiórki starego drewnianego domu już na początku inwestycji w styczniu 2010 r. po to by wybudować na jego miejscu od podstaw zupełnie nowy budynek, mimo że budynek uległ zawaleniu wskutek działania sił przyrody; że skarżąca wykonała roboty przy podstawach budynku nie objęte w ogóle zgłoszeniem. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim należy stwierdzić, iż w sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny oraz w wystarczającym zakresie został zgromadzony materiał dowodowy stanowiący podstawę do takiego ustalenia. Właścicielka budynku mieszkalnego położonego przy ul. ul. R. w S. w dniu 14 grudnia 2009 r. zgłosiła właściwemu organowi zamiar wykonania remontu tego starego i znajdującego się w złym stanie technicznym budynku. Zgodnie z przepisami art. 29 ust. 2 pkt 1 i art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejącego obiektu budowlanego nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz musi być poprzedzone zgłoszeniem właściwemu organowi. Wobec braku sprzeciwu tego organu skarżąca mogła legalnie rozpocząć prace remontowe budynku. W wyniku przeprowadzonej dwukrotnej kontroli prowadzonych robót w dniach 20 stycznia i 19 marca 2010 r. Państwowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. stwierdził, iż budynek na działce oznaczonej nr 1. przy ul. R. w S. został całkowicie rozebrany a inwestorka wybudowała nowe fundamenty i częściowe podpiwniczenie pokryte betonową płytą. Ustalenia te znalazły pełne oparcie w dokonanych na miejscu budowy protokołach opisujących zaistniały stan, uzupełnionych dokumentacją fotograficzną. Strona skarżąca nie kwestionuje przy tym faktu, iż w okresie od 20 stycznia do 19 marca 2010 r. doszło do zniesienia jej budynku mieszkalnego, którego dotyczyło zgłoszenie z 14 grudnia 2009 r., lecz podnosi, że nie było to skutkiem jego zamierzonej rozbiórki a następstwem zawalenia się tego obiektu, spowodowanego warunkami atmosferycznymi. Organy prowadzące sprawę trafnie podniosły, iż skarżąca nie zgłosiła katastrofy budowlanej i wobec tego nie były prowadzone żadne czynności wskazane w przepisach art. 76 i nast. Prawa budowlanego a jej twierdzenie o samoistnym zawaleniu się budynku jest gołosłowne i niewiarygodne. Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednak co do tej kwestii, iż wobec bezspornego faktu pełnej likwidacji domu skarżącej ustalenie przyczyn i okoliczności tej sytuacji nie ma istotnego znaczenia dla wyniku prowadzonego obecnie postępowania. Wobec likwidacji istniejącego do 2010 r. obiektu budowlanego zgłoszenie jego remontu stało się bowiem bezprzedmiotowe. Remontem jest bowiem – zgodnie z ustawową definicją z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego – wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji. Aby więc można było mówić o remoncie obiektu budowlanego obiekt taki musi istnieć. Dlatego za remont nie mogą być uznane roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i budowie obiektu nowego, nawet jeśli odbudowa polega na odtworzeniu podobnego obiektu z ewentualnym wykorzystaniem materiałów pozostałych po rozbiórce dotychczasowego. Również więc w sytuacji całkowitej likwidacji obiektu w wyniku katastrofy budowlanej nie może być mowy o jego remoncie, lecz o odbudowie. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego odbudowa obiektu budowlanego jest jedną z form budowy, a więc robót budowlanych (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego), którą można realizować po wcześniejszym uzyskaniu pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Skoro więc skarżąca po zniesieniu starego budynku mieszkalnego rozpoczęła jego odbudowę przez wybudowanie piwnicy ze stropem i nowych fundamentów, to znaczy, że rozpoczęła roboty budowlane bez koniecznego pozwolenia na budowę, a więc w warunkach samowoli budowlanej, do której ma zastosowanie przepis art. 48 Prawa budowlanego. W podobnej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1375/05 (Lex nr 321523) stwierdził, że "jeżeli strona zgłosiła wykonanie remontu i na tej podstawie wykonała rozbudowę czy przebudowę budynku wymagającą pozwolenia na budowę, to dopuściła się samowoli budowlanej podlegającej ocenie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Zakres prac objętych remontem jest zdecydowanie różny od przebudowy budynku i przyjęcie, że zgłoszenie odniosłoby skutek prawny, chociaż konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, prowadziłoby do niedopuszczalnego obchodzenia prawa". Zasada ta ma identyczne zastosowanie w ustalonym w tej sprawie stanie faktycznym. Należało więc uznać, iż przyjęty w sprawie tryb likwidacji zaistniałej samowoli budowlanej jest zgodny z obowiązującym prawem, a WSA nie dopuścił się zarzuconych skargą kasacyjną naruszeń przepisów tego prawa. Dlatego skarga ta podlegała oddaleniu z mocy art. 184 p.p.s.a.